Uzasadnienie
Główny Inspektor Farmaceutyczny (zwany dalej organem) postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Pani I. R. (zwanej dalej stroną/skarżącą) wniesionego od pisemnego stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (zwanego dalej Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym) z [...] maja 2014 r.
Strona złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o zmianę zezwolenia, z uwagi na zmianę adresu zameldowania i zamieszkania oraz wniosła o odstąpienie od egzekwowania opłaty za wydanie zezwolenia. Wskazała, że aptekę prowadzi od maja 2011 r. i wskazany wydatek wpłynąłby na jej płynność finansową.
W dniu [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, powołując się na art. 29 a ust.1 ustawy z dnia 1 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.) wezwał stronę do złożenia informacji za okres od [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] stycznia 2014 r.
Skarżąca wskazała, że spełnia kryteria do zastosowania zwolnienia z opłaty podnosząc, że pobrany podatek jest niewspółmiernie wysoki w stosunku do podatku należnego za rok podatkowy 2013, oraz że jej poniesienie może zagrozić jej egzystencji.
W dniu [...] maja 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny skierował do skarżącej pismo, w którym poinformował stronę o braku podstaw do zwolnienia od obowiązku wniesienia opłaty za zmianę zezwolenia.
Skarżąca złożyła odwołanie od ww. pisma, zarzucając organowi naruszenie prawa i wnosząc o jego uchylenie w całości.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał na niedopuszczalności odwołania. Uznał, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, wniesione odwołanie należy uznać za niedopuszczalne. Odwołując się do treści art. 127 § 1 k.p.a wskazał, że odwołanie przysługuje jedynie od decyzji, natomiast w niniejszej sprawie strona wniosła odwołanie od pisma które nie jest decyzją administracyjną.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] maja 2014 r. nie jest decyzją administracyjną i w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości a nadto o stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Jej zdaniem organ zaniechał ustalenia stanu faktycznego sprawy i błędnie przyjął, że pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z a [...] maja 2014 r. nie jest decyzją administracyjną. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ organ zamiast merytorycznie rozpoznać odwołanie wniesione przez skarżącą stwierdził jego niedopuszczalność. Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Jego zdaniem pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] maja 2014 r. zawiera wszystkie elementy niezbędne do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Pismo to zawiera oznaczenie organu - [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, oznaczenie adresata - skarżącej, podpis osoby piastującej funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, a także rozstrzygniecie o istocie sprawy.
Organ odmówił zwolnienia z obowiązku wniesienia opłaty po merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącej o takie zwolnienie. Organ przeanalizował przesłanki zwolnienia wskazane w art 22 § 2 ordynacji podatkowej i stwierdził, że nie zaszły okoliczności uzasadniające zwolnienie na podstawie tego przepisu.
Uznała, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny prowadzi na podstawie art. 22 § 2 Ordynacji podatkowej w związku z art 2 § 2 Ordynacji podatkowej postępowanie w zakresie zwolnienia skarżącej z opłaty za zmianę zezwolenia. Jej zdaniem, postępowanie prowadzone na podstawie art 22 § 2 Ordynacji podatkowej winno zakończyć się wydaniem decyzji. Pismo z 30 maja 2014 r. kończące to postępowanie merytorycznym rozstrzygnięciem i zawierające oznaczenie organu, oznaczenie adresata i podpis uprawnionej musi być uznane za decyzję. Tym samym, w ocenie skarżącej, nie było podstaw do zastosowania art 134 k.p.a. i organ winien był rozpoznać odwołanie a następnie prezentując stanowisko o braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącej z opłaty powinien był uchylić decyzję po merytorycznym rozpoznaniu odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.
Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...]sierpnia 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisemnego stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z [...] maja 2014 r.
W tym konkretnym wypadku Sąd nie podziela argumentów skarżącej, z którymi generalnie należy się zgodzić. Faktem jest, że ustalone poglądy w doktrynie i orzecznictwie wskazują, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Podkreśla się, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] maja 2014 r. zawiera wszystkie elementy niezbędne do zakwalifikowania tego pisma jako decyzji administracyjnej.
Pismo zawiera oznaczenie organu - [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, oznaczenie adresata - skarżącej, podpis osoby piastującej funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, a także rozstrzygniecie o istocie sprawy. Biorąc to wszystko pod uwagę należałoby uznać, że organy winny procedować w zakresie decyzji administracyjnej ze wszystkimi rygorami związanymi z jej wydaniem i ewentualnym zaskarżeniem.
Niemniej jednak w tym konkretnym wypadku należy uznać, że zgodnie z art. 105 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne: "Za udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki pobierana jest opłata w wysokości pięciokrotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Za zmianę zezwolenia lub jego przedłużenie w przypadku wydania zezwolenia na czas ograniczony pobiera się opłatę w wysokości połowy kwoty, o której mowa w ust.
1. Opłaty, o których mowa w ust. 1 i 2, stanowią dochód budżetu państwa". Pismo Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] maja 2014 r., należy potraktować tylko jako informację skierowaną do strony postępowania. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny błędnie, działając w oparciu o ustawę - "Ordynacja podatkowa", dokonywał ustaleń w zakresie wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku zapłaty za zmianę zezwolenia podczas gdy obowiązek uiszczenia opłaty jest rodzajem obowiązku wynikającego z mocy samego prawa. Do przedmiotowej opłaty, nie będą miały zastosowania przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (zwanej dalej "o.p"), w tym art. 22 § 2. Jak stanowi art. 2 § 2 o.p. "Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy". Organ słusznie stwierdza, że w przedmiotowym przypadku nie dochodzi do ustalenia lub określenia opłaty, ponieważ pobranie opłaty jest uregulowane przepisami prawa, tj. przez art. 105 ustawy Prawo farmaceutyczne i należy go rozpatrywać jako obowiązek wynikający z powyższego przepisu. W ocenie Sądu, Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny pomimo braku podstaw, w pismach do strony, powoływał się na brzmienie art. 22 § 2 o.p i obligował stronę do złożenia dokumentów co zostało zauważone zarówno przez organ jak i przez skarżącą. Ale nawet jeżeli Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny uznał, że przepisy o.p może zastosować, to błędnie powoływał się na treść art. 22 § 2 o.p., bowiem przepis ten dotyczy możliwości zwolnienia płatnika z obowiązku pobrania podatku. Dla opłaty określonej w art. 105 ustawy Prawo farmaceutyczne, brak jest przepisów prawa podatkowego, które wskazywałby płatnika właściwego do obliczenia i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. W ocenie Sądu, działanie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w zakresie zwolnienia strony z obowiązku ponoszenia opłaty, mającej charakter obligatoryjny, było bezzasadne i bezprzedmiotowe ale to naruszenie nie jest podstawą do uznania, że miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wskazane w skardze przepisy nie miały zastosowania przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia tj. decyzji, której w tym stanie faktycznym nie można było wydać.
Zdaniem Sądu, należy uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy administracji, rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.