Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest decyzja z [...] października 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "K.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że Prezydent [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm., dalej: "u.d.p."), uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej dla Strony za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. J. w rej. al. S. w dniach [...] maja oraz [...] czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią na nośniku [...] o powierzchni 2,64 m2, natomiast w dniach [...] kwietnia - [...] maja, [...] maja oraz [...] maja - [...] czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,19 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1 410,00 zł.
SKO wskazało, że organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie przedmiotowej reklamy było już prowadzone postępowanie i w [...] maja 2019 r. została wydana decyzja nakładająca karę pieniężną za okres wcześniejszy tj. [...] marca 2019 r. – [...] kwietnia 2019 r. Obiekt pozostawał jednak nadal w pasie drogowym.
SKO rozpatrując odwołanie Strony od decyzji I instancji, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna i że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Pas drogowy zatem obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek, na którym umieszczono reklamę przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r" sygn. akt VI SA/Wa 851/16).
SKO wyjaśniło, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, aby Stronie zostało udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.
Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy, a w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że właścicielem przedmiotowego nośnika jest Strona, która nie kwestionowała tej okoliczności.
Organ następnie wskazał, że fakt zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) al. J. w rej. al. S. w dn. [...] maja oraz w dn. [...] czerwca 2019 r. potwierdzają protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Z dokumentacji fotograficznej wykonanej w ww. dniach wynika jednoznacznie, że urządzenie reklamowe emitowało reklamy z przewijaną powierzchnią. W odniesieniu natomiast do faktu zajęcia pasa drogowego w dn. [...] kwietnia - [...] maja, [...] maja oraz [...] maja - [...] czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, SKO wyjaśniło, iż wobec braku zdjęć w tych dniach, nie było możliwości stwierdzenia jednoznacznie, że wyświetlana była reklama, jednakże doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że nośnik reklamowy był przez cały ww. okres zamontowany w pasie drogowym (nie był on każdorazowo demontowany w dniach kontroli).
Jednocześnie SKO wskazało, że z ww. przyczyn organ I instancji zasadnie uznał ciągłość posadowienia ww. nośnika począwszy od dn. [...].04.2019 r., bowiem jak wynika z treści decyzji nr [...] z dn. [...].05.2019 r. - Strona zajmowała pas drogowy również przed dn. [...].04.2019 r. (w dn. [...].04.2019 r. dokonano kontroli pasa drogowego która stwierdziła funkcjonowanie tego samego nośnika w pasie drogowym).
Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo dokonał obliczenia kary pieniężnej, według następujących wyliczeń, jako iloczyn:
- 1) powierzchni reklam z przewijaną powierzchnią 2,64 m2, powierzchni nośnika reklamowego 0,19 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 traktowane jest jako zajęcie 1,0m2)
- 2) stawki kar zgodnie z poz. 20a i 19 zał. nr 3 dla drogi powiatowej uchwały Rady [...] [...] z dn. [...].05.2004 r.:
2,50 zł (reklamy z przewijaną powierzchnią o pow, nie przekraczającej 3m2 - poz. 20a załącznika nr 3) 3,00 zł (inne obiekty budowlane - poz. 19 załącznika nr 3) powiększonej 10-krotnie, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych
- 3) liczby dni zajęcia pasa drogowego:
reklamą: w dniach [...] maja oraz [...] czerwca 2019 r. — 5 dni nośnikiem reklamowym: w dniach [...] kwietnia - [...] maja, [...] maja oraz [...] maja - [...] czerwca 2019 r. — 36 dni.
SKO uznało, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony w całokształcie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję SKO z [...] października 2019 r. w całości, wniósł o jej uchylenie oraz decyzji I instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) wypis i wyrys z rejestru gruntów, b) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych, c) opinia biegłego geodety – na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi,
- 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p., poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od [...] kwietnia do [...] maja, od [...] do [...] maja, od [...] do [...] maja, od [...] do [...] maja, od [...] maja do [...] czerwca 2019 r. podczas gdy kontrole organu miały miejsce w dniach [...] maja i [...] czerwca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy byt zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami oraz przed dniem pierwszej kontroli,
- 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych,
- 4) art. 15 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów przez organ II instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając Skarżącego służącego mu prawa odwołania,
- 5) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. J. w rej. al. S. oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego,
- 6) art. 40 ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citilight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do ww. uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od [...] kwietnia do [...] maja, od [...] do [...] maja, od [...] do [...] maja, od [...] do [...] maja, od [...] maja do [...] czerwca 2019 r. wymierzono bezpodstawnie,
- 6) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 K.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.
Skarżący wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., 2) pisma Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia [...] września 2019 r. (znak [...]), na okoliczność ustalenia, że działania Organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w szczególności poprzez utrudnianie Skarżącemu dostępu do rynku.
W piśmie z 8 września 2020 r., Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej do opinii Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r.
Na rozprawie Skarżący wycofał wniosek dotyczący pisma Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia 27 września 2019 r.
Skarżący poparł podniesione zarzuty obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.
Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.
Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.
W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącego reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.
Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w K. z 13.06.2013 r., sygn. akt [...], LEX nr 1349898).
Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).
Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.
Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.
W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.
Innego zdania jest Skarżący, który uważa, że naniesienie lokalizacji reklamy/wyświetlacza na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsca, w którym znajduje się ten nośnik, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona na fasadzie budynku znajduje się w pasie drogowym.
Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej – al. J. w rej. al. S. w dniach [...] maja oraz [...] czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią na nośniku o powierzchni 2,64 m2, natomiast w dniach [...] kwietnia - [...] maja, [...] maja oraz [...] maja - [...] czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,19 m2, przymocowanego do elewacji budynku.
Nie budzi wątpliwości, że al. J. w rej. al. S. stanowi pas drogowy, co jednoznacznie wynika z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. Co do posadowienia jednak spornej reklamy w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości i czy aby nie jest "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.
Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie Skarżącego sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszył on prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 K.p.a., zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).
W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie Stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.
Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. oraz opinia uzupełniająca nadesłana przy piśmie z 8 września 2020 r.
Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.
W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.(por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08).
Dodać też należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu na za zajęcie pasa drogowego al. J. w rej. al. S. w dniach [...] kwietnia – [...] maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,19 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się karta kontroli zajęcia pasa drogowego al. J. w rej. al. S. przeprowadzonej [...] maja 2019 r. stwierdzająca występowanie w tym dniu reklamy z przewijaną powierzchnią, jak również w dniach, w których przeprowadzono kolejne kontrole. Brak jest natomiast takiego, czy też innego dowodu potwierdzającego występowanie nośnika reklamowego o pow. 0,19 m2, w spornym miejscu pasa drogowego od [...] kwietnia do [...] maja 2019 r. Nie można uznać za taki dowód decyzji administracyjnej Prezydent [...] z [...] maja 2019 r., wymierzającej Skarżącemu karę pieniężną za zajęcie w tym samym miejscu pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o pow. 0,19 m2, za okres od [...] marca do [...] kwietnia 2019 r. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie miał możliwości zbadania prawidłowości wydania przez Prezydent [...] decyzji z [...] maja 2019 r., w związku z czym Sąd nie może oprzeć się na tej decyzji i uznać za udowodnione przez organy, że przedmiotowy elektroniczny wyświetlacz reklamowy znajdował się w spornym miejscu pasa drogowego również w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2019 r.
Zaskarżona decyzja, z powyższych względów, dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić również należy, że zasadnie podniesiono w skardze, że organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że ów nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpuje pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat należało uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście znacznie wyższej stawki dziennej (3,00 złotych) niż w przypadku reklamy (2,50 złotych) za 1 metr kwadratowy.
Przypomnieć należy, że zachodzących w tym zakresie wątpliwości nie można było rozstrzygać na niekorzyść strony skarżącej. Przeczy temu nie tylko unormowanie przewidziane w art. 7a § 1 K.p.a., ale i utrwalone od lat orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1982 r., sygn. akt II SA 1031/82, ONSA 1982/2, poz. 91).
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie Stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.
Jeżeli okaże się, że skarżąca istotnie umieściła określone przedmioty w pasie drogowym, organy dokonają wykładni przepisów załącznika nr 3 do uchwały Rady [...] Nr [...] z [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności wypowiedzą się o możliwości uznania nośnik reklamowy za obiekt budowlany.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości.
O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu od skargi i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 270 złotych i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.