Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz..U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm., dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm., dalej u.d.p.) i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: strona, skarżąca, Spółka), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: WITD) z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.
Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:
W dniu [...] czerwca 2013 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr [...] o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki.z o nr rej. [...]oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej marki K. o nr rej. [...]. Pojazdem tym kierował S. D., wykonujący przejazd z ładunkiem podzielnym (pomielony plastik zapakowany w opakowania typu "big-bag") w imieniu [...] Spółka jawna z siedzibą w M. Załadowcą przewożonego towaru była [...] Sp. z o.o. Przebieg kontroli utrwalono w protokole nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.
W wyniku kontroli ustalono, że rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej ciągnika siodłowego wyniósł 13,1 t i przekraczał dopuszczalną wartość o 3,1 t, a rzeczywista masa całkowita pojazdu wyniosła 42,15 t i przekraczała dopuszczalną wartość o 2,15 t. W pozostałym zakresie nie stwierdzono nienormatywności pojazdu. W trakcie kontroli kierowca nie okazał wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii VII.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. WITD w związku ze stwierdzeniem nienależytego wykonania czynności nadawcy i załadowcy przez wydanie ładunku do przewozu pojazdem nienormatywnym nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.
Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 68, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a także naruszenie prawa materialnego w rezultacie błędnego przyjęcia, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, iż odwołująca się miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Spółka wskazała także, że załadowca ustalił masę rzeczywistą pojazdu członowego, sumując masy własne pojazdów oraz masę ładowanego towaru, która została zmierzona za pomocą "wagi paletowej".
Podkreśliła również, że jak się następnie okazało, przedmiotowa waga działała nieprawidłowo. Spółka podnosiła, że nie miała żadnych podstaw, aby uznać, że waga dokonuje błędnych pomiarów i tym samym nie miała wpływu oraz nie godziła się powstanie stwierdzonych podczas kontroli naruszeń.
Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 140aa ust. 3 p.r.d. karę pieniężną za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego.
W ocenie GITD argumenty Spółki w świetle obowiązujących regulacji prawnych nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ uznał bowiem, że czynności załadunku wykonywane zwykle przez nadawcę nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, i nie sposób przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha załadowca (sprzedawca) – przewoźnik – odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. GITD zauważył też, że warunki transakcji ustalane są przez jej strony.
Zdaniem GITD materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że Spółka, jako załadowca towaru, miała wpływ oraz godziła się na powstanie stwierdzonych naruszeń. Organ odwoławczy odnotował, że pomimo obowiązywania określonych norm załadowca umożliwił wyjazd pojazdu nienormatywnego na drogę publiczną. Zdaniem organu II instancji ta okoliczność jednoznacznie dowodzi, że strona miała wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu, wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny. Organ uznał, że załadowanie przez załadowcę zbyt dużej ilości towaru było warunkiem koniecznym i wystarczającym do powstania naruszenia, a załadowca powinien zawsze upewnić się, czy podmiot wykonujący przejazd posiada zezwolenie i czy pojazd (zespół pojazdów) po załadunku będzie mógł poruszać się po drogach publicznych na podstawie okazanego zezwolenia.
Organ odwoławczy podniósł również, że załadowca powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm, a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż załadowca przed wypuszczeniem pojazdu na drogi publiczne nie dokonał pomiaru pojazdu członowego. Jednocześnie zdaniem organu zaplombowanie pojazdu po jego załadunku wykluczało doładowanie pojazdu przez kierowcę. W ocenie GITD załadowca był świadomy, że załadowany pojazd może przekraczać dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej pojazdu i dopuszczalnych nacisków osi pojazdu, co wskazuje na godzenie się strony na powstanie naruszenia.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że obowiązkiem załadowcy jest skontrolowanie pojazdu w zakresie jego masy całkowitej i nacisków osi przed wypuszczeniem pojazdu na drogi publiczne oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie załadowca umożliwił wyjazd na drogi publiczne pojazdu członowego, którego nacisk pojedynczej osi napędowej oraz masa całkowita przekraczała maksymalne przewidziane w ww. rozporządzeniu normy. GITD podniósł, że w myśl art. 61 p.r.d. ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu i powinien być umieszczony w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę i powinien być stosowany przez załadowców.
Zdaniem organu w interesie załadowcy jest poznanie stosownych regulacji z zakresu szeroko pojętego prawa transportowego i o ruchu drogowym oraz zapewnienie takiej organizacji załadunku, by do naruszeń tych norm nie dochodziło. Załadowca winien tak skonstruować relacje prawne ze swymi kontrahentami i odbierającymi ładunki przewoźnikami, by normy te były przestrzegane. Tym samym za nieuzasadnione uznał tłumaczenie strony, że nie znała ona dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego.
Odnosząc się do argumentacji Spółki, że do stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń doszło, ponieważ użyta do zważenia ładunku waga działała nieprawidłowo, organ wskazał, że używając wagi niepoddawanej okresowym badaniom kontrolnym, strona nie dochowała należytej staranności wymaganej przy załadunku pojazdów. GITD stwierdził, że za okoliczności uzasadniającej brak wpływu i godzenia się załadowcy na powstanie stwierdzonych naruszeń nie można uznać używania wagi, która nie podlegała stosownym badaniom okresowym, a ponadto jak się okazało po kontroli, wskazywała błędne wyniki ważenia.
Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a. i uznał, że wypełnił on obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a. zgromadzenia w aktach sprawy dowodów koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem GITD zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a.
Na rozstrzygnięcie to Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją WITD oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 68, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ustalenie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie decyzji; a w szczególności:
- a) niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy;
- b) sporządzenie protokołu, a następnie uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy;
- c) dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140aa p.r.d. poprzez błędne przyjęcie, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, iż Spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że podstawą do nałożenia na załadowcę kary pieniężnej jest wystąpienie przesłanki posiadania wpływu lub godzenia się na powstanie naruszenia. Skarżąca zwróciła uwagę, że nie godziła się na powstanie naruszenia i podjęła działania celem ustalenia, czy pojazd po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym przez ważenie każdej partii towaru przed załadunkiem i ustalenie parametrów pojazdu lub zespołu pojazdów. W ocenie Spółki materiał dowodowy wskazuje, że załadowca dokonał wszelkich niezbędnych czynności, aby nie dopuścić do naruszenia przepisów, a ocena dowodów dokonana przez organ I instancji jest całkowicie dowolna.
Skarżąca zaznaczyła, że przepisy nie wymagają, aby załadowca był wyposażony w wagi stacjonarne. Załadowca ma obowiązek dokonać załadunek z dochowaniem należytej staranności i zgodnie z obowiązującymi przepisami, co jest możliwe z uwagi na znane parametry zespołu pojazdów i ilość towaru, jaka może być załadowana tak, aby zespół pojazdów był normatywny. Spółka wskazała, że procedura załadunku oraz dokonywane w jej ramach pomiary nie budziły nigdy żadnych wątpliwości i podkreśliła, że niezwłocznie po otrzymaniu informacji o przeprowadzonej kontroli i stwierdzonych przekroczeniach zwrócono się do firmy zewnętrznej celem uzyskania informacji w zakresie prawidłowości działania wagi paletowej. Zgodnie z protokołem naprawy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdzono, że waga zaniża wskazania z powodu uszkodzenia tensometrycznego, a błąd pomiaru jest zmienny w zależności od umiejscowienia towaru na wadze. Spółka podkreśliła, że do czasu przeprowadzenia przedmiotowego badania nie miała podstaw do kwestionowania prawidłowości odczytu i przyjętej procedury załadunku.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).
Mając powyższe kryteria na uwadze, Sąd uznał, że skarga Spółki jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja WITD z dnia [...] kwietnia 2014 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Niespornym było, że skarżąca była nadawcą i załadowcą towaru – 40 worków "big-bag" zawierających pomielony plastik (ze starych płyt video) na skontrolowany w dniu [...] czerwca 2013 r. przez inspektorów Inspekcji Drogowej samochód należący do [...] Sp. jawna z siedzibą w M. Zgodnie z art. 140aa ust. 3 p.r.d. karę pieniężną za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się na:
- 1) podmiot wykonujący przejazd;
- 2) podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia – przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia.
W świetle powyższych uregulowań odpowiedzialność załadowcy ma inny charakter aniżeli odpowiedzialność przewoźnika. Załadowca ponosi odpowiedzialność, jeżeli podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia - przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia i okoliczności oraz dowody na to wskazują.
Zatem w oparciu o tak ukształtowaną zasadę odpowiedzialności załadowcy, na organie ciąży obowiązek wykazania przesłanek odpowiedzialności tego podmiotu, a tym samym przeprowadzenie prawidłowego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a następnie przedstawienie wyczerpującej argumentacji w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Organ nie sprostał wskazanym zasadom przeprowadzania postępowania dowodowego.
W ocenie Sądu, protokół kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. (k. – 15-16 akt adm.) oraz zeznania kierowcy kontrolowanego pojazdu – S. D. (k. – 4 akt adm.) nie były wystarczające do przyjęcia odpowiedzialności skarżącej jako załadowcy. Protokół kontroli wykazywał przede wszystkim, że pojazd był pojazdem nienormatywnym, gdyż stwierdzono przekroczenie: dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej o 3,1 t, dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 2,15 t i brak zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego.
Na marginesie należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 68 k.p.a. nie jest uzasadniony, albowiem w orzecznictwie przyjmuje się, że protokół kontroli drogowej, o jakim mowa w art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm., dalej: u.t.d.), jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód stanu faktycznego ustalonego w tym dokumencie. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń także z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu stanowi dowód w sprawie. Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej.
Z kolei podczas przesłuchania kierowcy nie wyjaśniono wszystkich okoliczności uprawniających do przyjęcia odpowiedzialności załadowcy. Sam kierowca zauważył, że pracownicy Spółki przeliczali worki i odjęli jeden worek, uznając, że w ten sposób nie dojdzie do przeciążenia samochodu. Wpisana w liście masa całkowita załadowanych 40 sztuk worków w połączeniu z danymi co do masy własnej pojazdu z dowodów rejestracyjnych, mogła rodzić przekonanie, że pojazd został załadowany zgodnie z dopuszczalnymi normami. Kierowca stwierdził tylko, że pojazd jako całość nie był ważony u załadowcy. Jednocześnie istniały wątpliwości co do wskazań wagi paletowej i dlatego konieczne było ustalenie wagi jednostkowej worka z towarem i procedury pakowania (czy worki były z osobna ważone po zapakowaniu).
Skarżąca przyznała (oświadczenie z dnia [...] grudnia 2013 r., k – 37-38 akt adm.), że pojazd z ładunkiem nie został zważony. Jednocześnie zauważyła, że towar był ważony na wadze paletowej i na pojazd ładowano tyle towaru, aby przy uwzględnieniu masy własnej pojazdu nie doszło do przekroczenia jego dopuszczalnej masy całkowitej. Nadto po otrzymaniu protokołu omawianej kontroli stwierdzono uszkodzenie wagi i oddano ją do naprawy (protokół naprawy z dnia [...] czerwca 2013 r., k. - 36 akt adm.). Organ nie wziął pod uwagę argumentów Spółki. Przy tym przedwcześnie przyjął, że waga skarżącej nie była poddawana okresowym badaniom kontrolnym (s. 9 decyzji), nie sprawdziwszy tej okoliczności, chociażby żądając od Spółki odpowiednich dokumentów. Organ nie ustalił także czy zapakowane worki miały przybliżoną wagę i jak wyglądała procedura pakowania worków w kontekście ich ciężaru. Organy dysponując zeznaniami kierowcy i częściowo z nimi sprzecznymi wyjaśnieniami Spółki, nie podjęły próby wyjaśnienia rozbieżności, choćby poprzez ustalenie, kto pakował worki na samochód kierowany przez S. D., jak wyglądała ta procedura i czy uczestniczył w niej kierowca pojazdu, co mogło nastąpić poprzez przesłuchanie osób wykonujących czynności załadowcze w Spółce i uzupełniające przesłuchanie kierowcy, przedstawienie przez Spółkę dokumentacji regulującej procedurę załadunku.
Opisane istotne braki postępowania dowodowego, naruszające art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., mieściły się w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i z tego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Do wyjaśnienia bowiem pozostaje zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd, wobec istotnych braków postępowania i naruszenia przepisów postępowania, za przedwczesne uznał odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd.
Rozstrzygnięcie jak w pkt 2) i 3) wyroku Sąd oparł na art. 152 i art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.