Uzasadnienie
Zarząd Dróg Miejskich w [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], na podstawie art. 104 kpa, § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, póz. 33 ze zm.), nałożył na spółkę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. ul. [...] nośnikiem reklamowym o pow. 24 m2 bez zezwolenia, w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2001 r.
Spółka umieszczała reklamy na mocy umowy zawartej z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w dniu [...] czerwca 1992 r., która wygasła z dniem [...] grudnia 2000 r. Pismami Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] grudnia 2000 r. i z dnia [...] grudnia 2000 r. spółka została wezwana do usunięcia reklam do końca [...] grudnia 2000 r. Ponieważ, jak stwierdza organ administracji, po przeprowadzeniu oględzin terenu w dniu [...] marca 2001 r. ustalono, iż reklamy nadal są zainstalowane, została wydana przedmiotowa decyzja. Zdaniem organu fakt istnienia reklam po dniu [...] grudnia 2000 r. oraz ich wielkość nie były przez spółkę kwestionowane, czego dowodem jest wniosek strony z dnia [...] lipca 2002 r.
Od tej decyzji C. sp. z o.o. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub orzeczenie o braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej.
Spółka podnosiła, iż zgodnie z postanowieniami umowy z dnia [...] czerwca 1992 r. o umieszczeniu tablicy reklamowej, wystąpiła o przedłużenie umowy, jednakże organ administracji jej nie przedłużył, nakładając decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] na stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Decyzję tą spółka zaskarżyła do organu II instancji, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 marca 2003 r. (II SA 1996/01) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji.
Zarząd Dróg Miejskich w [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] nałożył na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2001 r. W ocenie spółki akta nie zawierały dowodów wskazujących na ustalenia dokonane przez organ uzasadniające nałożenie kary. Zatem spółka stwierdziła, iż decyzja o jej nałożeniu została wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Spółka nie zgadza się ze stwierdzeniem organu administracji, iż jej wniosek z dnia [...] lipca 2002 r. dowodzi jakoby nie kwestionowała istnienia reklamy w dniu [...] grudnia 2000 r., bowiem wniosek ten nie potwierdzał powyższej okoliczności, jedynie kwestionował naliczenie kary w oparciu o wskaźnik Prezesa GUS.
Nadto spółka podnosiła, iż brak było podstawy prawnej z art. 40 ust. 4, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, póz. 838 ze zm.) ze względu na zastrzeżenie wynikające z art. 22 ust. 2 tej ustawy, bowiem strony łączyła umowa cywilno - prawna na zajęcie pasa drogowego, a zatem nie działała ona na podstawie zezwolenia administracyjnego. Powołując się na umowę, spółka wskazywała na jej zapisy ustalające stosowanie prawa cywilnego, ustalenie jako właściwymi do rozwiązywania sporów Sądu Arbitrażowego lub sądu polubownego oraz stwierdzenie, iż umowa zastępuje decyzję administracyjną.
Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § l pkt l kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium stwierdza, iż skutkiem wygaśnięcia umowy o umieszczeniu reklam dalsze zajmowanie pasa drogowego przez spółkę odbywało się bez wymaganego zezwolenia. Fakt ten, w ocenie Kolegium, spółka przyznała w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2001 r. od decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...], który potwierdza również zdjęcie na karcie 19 akt.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. sp. z o.o. wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Zdaniem skarżącej brak było podstawy prawnej do wydania powyższych decyzji, a więc zaistniała przesłanka z art. 156 § l pkt 2 kpa. W ocenie skarżącej Kolegium nie dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego. Spółka podnosi, iż brak było podstawy prawnej z art. 40 ust. 4, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, póz. 838 ze zm.) ze względu na zastrzeżenie wynikające z art. 22 ust. 2 tej ustawy, bowiem strony łączyła umowa cywilno - prawna na zajęcie pasa drogowego, a zatem nie działała ona na podstawie zezwolenia administracyjnego. Powołując się na umowę, spółka wskazywała na jej zapisy ustalające stosowanie prawa cywilnego, ustalenie jako właściwymi do rozwiązywania sporów Sądu Arbitrażowego lub sądu polubownego oraz stwierdzenie, iż umowa zastępuje decyzję administracyjną.
W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, zajęła ona pas drogowy z dniem zawarcia umowy z 1992 r., a nie z dniem [...] stycznia 2001 r. Wygaśnięcie umowy, zdaniem skarżącej, nie powoduje wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, bowiem w myśl art. 674 kc powstaje domniemanie jej przedłużenia. Konsekwencją tego, jak stwierdza skarżąca powołując się na art. l kc, spór w niniejszej sprawie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny.
Skarżąca stawia zarzut decyzji I instancyjnej braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (akta sprawy nie zawierają protokółu lub chociażby notatki z przeprowadzenia oględzin). Z dokumentów tego organu nie wynika czy wysokość naliczonej kary jest prawidłowa, bowiem brak jest udokumentowanych ustaleń, jak długo reklama znajdowała się w pasie drogowym oraz jaką zajmowała powierzchnię. W efekcie zaskarżona decyzja narusza art. 77 § l kpa, gdyż organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do wadliwości samej decyzji w aspekcie art. 107 § 3 kpa. Skarżąca zarzuca organowi bierność w postępowaniu dowodowym, przez ograniczenie się jedynie do oceny, czy strona udowodniła okoliczności stanowiące podstawę żądania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;
Z dniem l stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1271), która art. l wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270), z dniem l stycznia 2004 r.
Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § l w/w ustawy).
W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia jest art. 40 ust. l, ust. 2 pkt 3, ust.12 pkt l, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, póz. 838 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 40 ust. l i ust. 2 pkt 3 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy także umieszczania w pasie drogowym reklam.
Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy (art. 12 pkt 1), którą zobowiązany ma obowiązek uiścić w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja administracyjna stała się ostateczna (art. 40 ust. 13 ustawy). Jednocześnie ustawa w art. 40 ust. 15 nakłada na zajmującego pas drogowy obowiązek, po wygaśnięciu zezwolenia lub umowy o jego zajęciu, przywrócenia stanu pasa drogowego do poprzedniej użyteczności.
Podstawą zajęcia pasa drogowego przez skarżącą była umowa cywilna zawarta z zarządcą drogi. Umowa ta wygasła z dniem [...] grudnia 2000 r. - są to okoliczności niesporne. Zatem od dnia [...] stycznia 2001 r. spółka zajmowała przedmiotowy pas drogowy bez podstawy prawnej.
Ubocznie można zauważyć, iż odwoływanie się skarżącej do treści art. 674 Kodeksu cywilnego, w związku z tym, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło skutkiem zawartej umowy cywilnej, nie znajduje, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, uzasadnienia, chociażby tylko z tej przyczyny, iż przepis ten wymaga zgody wynajmującego dla dalszego używania przedmiotu najmu, a zgody takiej zarządca drogi nie wyraził, nawet przeciwnie, żądał usunięcia się spółki z zajmowanego przez nią gruntu.
Przechodząc do ustaleń na jakie powołuje się zaskarżona decyzja, należy stwierdzić, iż nie zostały one wykonane zgodnie z wymaganiami art. 7 i art. 77 § l kpa co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 kpa.
Zgodnie bowiem z § 11 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, póz. 33 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie §10a rozporządzenia. Wysokość tej opłaty uzależniona jest od powierzchni zajętego pasa drogowego, ilości dni zajęcia oraz stawki opłat.
Z przedłożonych akt sprawy nie wynika, jaką powierzchnię pasa drogowego bez zezwolenia zajęła firma C. przy ul. [...] rejon ul. [...] w [...], oraz w jakim okresie tablica reklamowa była tam zainstalowana. Organ administracji nie przeprowadził praktycznie postępowania celem ustalenia powyższych okoliczności.
Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej jest możliwe tylko wtedy, gdy zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej podjęte zostaną wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy. Środkami dowodowymi, zgodnie z art. 75 k.p.a. są: dowody z dokumentów, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie stron jak również mogą być dopuszczone środki dowodowe nienazwane, jeżeli przyczynią się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem.
Skarżąca zasadnie podnosi, iż organ administracji, powołując się na poczynione ustalenia, mające na celu stwierdzenie okresu i powierzchni zajmowanego pasa drogowego, faktycznie dowodów na ich przeprowadzenie nie przedstawił. Obowiązkiem organu było dokonanie wymaganych ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego i to z udziałem strony. Czynności te powinny zostać właściwie udokumentowane (protokółami z ich przeprowadzenia stwierdzającymi dokonanie odpowiednich pomiarów), albowiem jedyne zdjęcie, na które powołuje się organ administracji, wymagań takich nie spełnia. Także powoływanie się na pisma skarżącej, które w ocenie organu, mają potwierdzać zasadność rozstrzygnięcia, nie spełnia wymagań postępowania wyjaśniającego, a w sytuacji, kiedy strona zaprzecza przypisywanemu jej zachowaniu, nie mogą stanowić dowodów uzasadniających ocenę stanu faktycznego przez organ. W przedmiocie obowiązku organu do gromadzenia dowodów w sprawie, można powołać stanowisko Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. (I SA 301/00), które Sąd orzekający podziela, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Ten sam Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § l kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99).
W aspekcie powyższego orzeczenia należy zauważyć, iż organ administracji w rozpoznawanej sprawie, nie przeprowadził postępowania w celu zgromadzenia koniecznych dowodów, a tym samym nie można mówić nawet o niekompletnym materiale dowodowym potwierdzającym okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.
Ubocznie należy także zauważyć, iż wysokość nałożonej kary pieniężnej, nawet przy założeniu, że prawidłowo oceniono powierzchnię pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy powierzchni reklamy i okres zajęcia tego pasa, nie odpowiada warunkom art. 10a oraz tabeli do tego przepis rozporządzenia. Kara pieniężna została nałożona przy przyjęciu stawki podstawowej 1,10 zł dziennie. Jak stwierdza to zaskarżona decyzja zajęcie dotyczyło pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] rejon ul. [...]. Przedmiotowy pas drogowy znajduje się w [...], a więc w miejscowości powyżej 500 tyś. mieszkańców.
Zatem zgodnie z tabelą do art. 10a rozporządzenia (lp. 3 kolumna 4) stawka dzienna powinna wynosić 0,4 zł, bowiem stawka 1,1 zł (lp. 3 kolumna 8 tabeli) odnosi się do innych obszarów zabudowanych, niż wymienionych w kolumnach 4 - 7. Nadto należy także podnieść, iż organ administracji statuując ul. [...] rejon ul. [...] jako drogę wojewódzką, nie wskazał w tym zakresie na dowody ustalające przedmiotową ulicę w kategorii drogi wojewódzkiej. Zatem również naliczona kara pieniężna, odnosząc się do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej, została nałożona bez przeprowadzenia koniecznych ustaleń.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c), art. 152 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji