Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]:
- 1. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej nałożonej na U. T. (dalej jako skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 500 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji,
- 2. utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych, z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.
Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 20 maja 2008 r. na drodze wojewódzkiej nr [...], odcinek C. – H., inspektor transportu drogowego dokonał kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował T. M. Pojazdem był wykonywany krajowy transport drogowy osób przez P. U. T. W toku czynności kontrolnych organ ustalił, że w dniach 22 kwietnia – 20 maja 2008 r. kierowca prowadził pojazdy wykonując przewozy regularne na liniach komunikacyjnych o długości do 50 km i za ten okres nie okazał wykresówek z tachografu, ani zaświadczenia wskazującego przyczynę nieposiadania wykresówek.
W ocenie organu, powyższe działanie naruszyło art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.). W oparciu o stwierdzone naruszenie, organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Podczas przedmiotowej kontroli oraz przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił również, że wykonujący przewóz naruszył warunki określone w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób-przewozy regularne na linii komunikacyjnej C. – B. – C. przez L. Przeprowadzona kontrola miała miejsce na odcinku drogi między C. a H. Tak więc w ocenie organu, kierujący kontrolowanym pojazdem i przewożący w chwili kontroli 15 pasażerów wyjechał poza obręb objęty w przedstawionym do kontroli zezwoleniu. Jednocześnie, jak ustalił organ, obręb ten nie został również objęty w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób-przewozy regularne na linii komunikacyjnej O. – H. - O. W toku postępowania organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony skarżącej i stwierdził, że z uwagi na miejsce i czas kontroli, kontrolowany przewóz był wykonywany na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób-przewozy regularne na linii komunikacyjnej C. – B. – C. przez L., jednak z naruszeniem określonych w nim warunków.
W ocenie organu, zgodnie z okazanym do kontroli rozkładem jazdy na linię C. – B. – C. przez L., stanowiącym załącznik do w/w zezwolenia, pojazd wykonujący kurs z B., w C. jest o godz. 7.20, a w C. – K. o godz. 7.25 i nie powinien być kontynuowany do H., gdyż na ten odcinek drogi, tj. C. – H. w tym przedziale czasowym przewoźnik nie posiada zezwolenia. Natomiast w oparciu o inne posiadane przez skarżącą zezwolenie nr [...] z dnia 14 grudnia 1998 r. wydanego przez Urząd Wojewódzki w E. na linię komunikacyjną O. – B., mogą być wykonywane dopiero od godz. 8.30, zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do w/w zezwolenia. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że w nazewnictwie administracyjnym nie funkcjonuje określenie C. – K., które zostało zawarte w rozkładzie jazdy na linii C. – B. – C. przez L. Dlatego też, w ocenie organu, niezrozumiałym jest fakt umieszczenia w rozkładzie jazdy przystanku o nazwie C. – K., gdzie godzina przyjazdu autobusu, tj. 7.25 jest tożsama z godziną odjazdu autobusu z przystanku o nazwie H. - K. Dlatego też, organ pierwszej instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu, gdyż kierujący pojazdem wyjechał poza obręb linii komunikacyjnej określonej w zezwoleniu, które nie obejmowało swym zakresem odcinka drogi C. – H. W oparciu o powyższe nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3000 złotych.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił decyzji organu pierwszej instancji:
- 1. naruszenie art. 6 k.p.a. przez uznanie contra legem, że jakoby przewoźnik wykonuje przewozy pasażerskie niezgodnie z posiadanymi zezwoleniami;
- 2. błędne przypisanie naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, bowiem wylicza on enumeratywnie naruszenia, które podlegają karze pieniężnej, więc jego adresatem jest organ stosujący przepis, a nie jest przewoźnik;
- 3. sprzeczność istotnych ustaleń decyzji z treścią zebranych dowodów przez przyjęcie jakoby strona wykonywała jakiekolwiek przewozy bez zezwolenia albo wbrew rozkładom jazdy, skoordynowanym aktualnie przez Starostę Powiatowego w L. Uzupełniając swoje odwołanie, skarżący stwierdził, że wbrew stanowisku organu I instancji zawartym z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedmiotem rozważania w zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty nie jest w istocie czas pracy kierowcy, lecz obowiązek posiadania przez kierowcę i okazania wykresówek lub zaświadczenia znajdujący podstawę w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 3821/85. Wobec tego organ I instancji w uzasadnieniu winien wykazać zasadność nałożenia tej konkretnej kary pieniężnej, a zatem przeprowadzić wykładnię prawną przepisów odnoszących się tylko do tego naruszenia nie pomijając ww. rozporządzenia. Według skarżącego obowiązek taki nie istniał w zakresie regularnych tras o przebiegu do 50 km.
W kwestii nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej regularnej trasy przejazdu oraz wyznaczonych przystanków skarżący stwierdził, iż organ I instancji nie jest uprawniony do oceny racjonalności przyjętych prawomocnych rozstrzygnięć administracyjnych innych organów, lecz jest nimi związany. Według skarżącego organ I instancji nie dokonał pełnego zbadania sprawy, a przede wszystkim nie zapoznał się z treścią wskazanych zezwoleń skoro w uzasadnieniu nałożenia kary stwierdza, że przeprowadził kontrolę na odcinku między C. a H. Pominął bowiem odcinki ustalonych i zatwierdzonych tras przebiegu C. K. – C. i H. - H. Pozostaje zatem nie wyjaśnione, na jakim odcinku organ ustalił naruszenie ustalonej trasy i wyznaczonych przystanków.
W ocenie skarżącego, organ I instancji nie ustalił dwóch istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, którą faktycznie trasę kontrolował, a w konsekwencji w oparciu o jakie zezwolenie, oraz jak wzajemnie położone są względem siebie przystanki H. – K. i C. - K. Jedynie bowiem trasa pomiędzy tymi przystankami mogłaby być przedmiotem zarzutów, a tego organ nie wykazał i obiektywnie wykazać nie może. Po dokładnej analizie rozkładu linii C. – B. i rozkładu linii O. – H. wyraźnie wynika, iż oba rozkłady jazdy, a zatem obie regularne linie mają wspólny przystanek leżący na granicy powiatów. Czas przyjazdu do przystanku C. – K. i odjazd z przystanku H. – K. jest dokładnie taki sam, co wyraźnie wskazuje, iż nie ma żadnej przerwy w wykonywaniu przewozu na trasie z B. do O. w oparciu o dwie linie regularne. Z punktu widzenia pierwszego rozkładu przystanek na granicy powiatów jest przystankiem C. – K., z punktu widzenia drugiego rozkładu jazdy jest przystankiem H. – K. Brak przy tym przeszkód, aby przystanek końcowy dla jednej linii był jednocześnie przystankiem początkowym dla drugiej bez względu na przyjęte nazewnictwo.
W ocenie skarżącego, dla nałożenia kary musi istnieć natomiast wykonywanie transportu poza zezwoleniem, tj. poza ustaloną trasą lub poza ustalonymi przystankami. Natomiast przeprowadzona kontrola i postępowanie administracyjne nie wykazało występowania w sprawie naruszenia trasy objętej zezwoleniem i pomiędzy ustalonymi przystankami.
Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznał odwołanie i w zakresie nałożonej kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W zakresie tej części rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że organ I instancji błędnie przyjął, iż w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Natomiast utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. W tym też zakresie organ wskazał na okoliczności przeprowadzonej kontroli drogowej i uznał, że doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne na linii komunikacyjnej C. – B. – C. przez L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzył dowody i argumenty przemawiające za nałożeniem kary z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków w związku z czym, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny oraz dokonał prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych w niniejszym zakresie.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia. Skarżący w pełni powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji, w szczególności:
- 1. naruszenia lp. 2.2 ust. 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż doszło do wyczerpania przesłanek nałożenia kary pieniężnej,
- 2. niewyjaśnienie istoty sprawy poprzez zaniechanie zbadania rzeczywistego miejsca wykonywania kontroli i odniesienia go do posiadanych przez skarżącego prawomocnych zezwoleń na wykonywanie transportu drogowego wraz z rozkładami jazdy oraz oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych rozważaniach organu związanych miejscem kontroli, bez rzeczywistego ustalenia tras przejazdu, przystanków i powiązania ich z miejscem wykonywania kontroli oraz zezwoleniem na przewóz osób na odcinku, na którym kontrola była rzeczywiście wykonywana,
- 3. naruszenie art. 110 k.p.a. przez podjęcie rozważań co do zasadności i celowości prawomocnego ustalenia w rozkładach jazdy konkretnych przystanków, a w braku ustaleń co do miejsc znajdowania się przystanków, przyjęcie tych ustaleń za niemożliwe,
- 4. zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności, zwłaszcza oględzin trasy przejazdu, przystanków co do których sporne są miejsca lokalizacji, zwłaszcza wobec stanowiska skarżącej i niedopuszczalnie ogólnikowo ustalonego miejsca kontroli.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w części nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd w całości podzielił zarzuty skarżącej podniesione w pkt 2, 3 i 4 skargi.
Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.
W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych z omawianą zasadą wiąże się kwestia rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. W przeciwieństwie do zasady obowiązującej w prawie cywilnym (art. 6 k.c.) regułą jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym (patrz wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r., I SA/Gd 1675/96).
Analiza sprawy dowodzi, iż organy obu instancji nie sprostały wymogom przewidzianym w art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim zaniechały zbadania rzeczywistego miejsca wykonywania kontroli i odniesienia go do posiadanych przez skarżącą zezwoleń na wykonywanie transportu drogowego wraz z rozkładem jazdy. Organy nie odniosły się należycie do ustaleń zawartych w protokole kontroli Nr [...] oraz do zeznań przesłuchanych w sprawie kierowcy i pasażerów.
Z powyższego materiału wynika, iż w dniu kontroli był realizowany przejazd z B. do O. Wobec tego, że skarżąca nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na tej trasie należało rozważyć, czy transport w tym dniu odbywał się na podstawie trzech "zazębiających" się zezwoleń posiadanych przez stronę i zgodnie z rozkładem jazdy w nich przewidzianym.
Ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem porównanie tras zwłaszcza w zezwoleniu Nr [...] i zezwoleniu Nr [...] i rozkładów jazdy doprowadzi organ do wniosku, iż wyjeżdżając z B. dworzec o godz. 6.40 autobus kontynuuje jazdę do C., w których jest o godz. 7.25 i trasa ta jest zgodna z zezwoleniem Nr [...] a następnie o tej samej godzinie wyjeżdża z przystanku H. i jedzie do O., w której jest o godz. 7.45 (zezwolenie Nr 2/2000). Z O. według trzeciego posiadanego przez stronę zezwolenia kontynuowana była jazda do O. Z rozkładów jazdy, stanowiących załączniki do zezwolenia Nr [...] i Nr [...] wynika, że przystanek C. – K. jest przystankiem wysuniętym dalej w stronę H. niż C. zaś H. – K. jest dalej niż H. wysunięty w stronę C. Skoro zaistniała sprzeczność co do przystanków między rozkładami jazdy a poczynionymi ustaleniami w Urzędzie Miasta w P. i Urzędzie Miasta O. (notatka służbowa z 17 lipca 2008 r.) należało przeprowadzić dowód z oględzin trasy przejazdu i przystanków, co do których sporne są miejsca lokalizacji przy udziale strony skarżącej stosownie do art. 79 k.p.a.
Zbadanie powyższych okoliczności i odniesienie ich do miejsca rzeczywistej kontroli ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jedynie bowiem, kierując się tylko rozkładami jazdy trasa pomiędzy C. a H. mogła by być zakwestionowana przez organy. Tymczasem nie poczyniły one dokładnych ustaleń, jak położone są między sobą w terenie oba te przystanki.
W związku z powyższym nie można odmówić słuszności zarzutom skarżącej odnośnie braku wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Uchybienia organów w powyższym zakresie skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Stwierdzone uchybienia natury proceduralnej czynią przedwczesnym na obecnym etapie rozpatrywanie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.