Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2010 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] zatrzymano do kontroli pojazd ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], należący do P. S.A. z siedzibą w [...] (obecnie P S.A. z siedzibą w [...] – skarżąca w niniejszej sprawie), zarejestrowany jako pojazd specjalny – skrapiarka. Kontrolowanym pojazdem wykonywano przewóz drogowy na potrzeby własne emulsji bitumicznej w ilości 5000 kg na budowę drogi w miejscowości [...]. Kierowca pojazdu – M. Z., okazał do kontroli raport dzienny, lecz nie okazał karty opłaty drogowej, wyjaśniając, że nie otrzymał takiego dokumentu od swojego pracodawcy – skarżącej. Z kontroli sporządzono protokół, który został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przewożona pojazdem emulsja bitumiczna nie stanowiła jego integralnej części, a zatem skarżąca winna była za przejazd z tym ładunkiem uiścić wymaganą opłatę. Wobec tego, że skarżąca nie uczyniła zadość tej powinności, to tym samym naruszyła obowiązek wynikający z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), co z kolei skutkowało koniecznością nałożenia na nią kary pieniężnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 pkt 4 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 42 ww. ustawy o transporcie drogowym. W ocenie skarżącej, stan sprawy został przez organ ustalony błędnie, gdyż w przypadku skontrolowanego pojazdu – skrapiarki, nie można było przyjąć, że emulsja bitumiczna nie była częścią składową tego pojazdu specjalnego. Strona wskazała, że przedmiotowy pojazd jest zbudowany ze zbiornika na emulsję bitumiczną z rurami do skrapiania nawierzchni lub podbudowy drogi. Emulsja bitumiczna jest więc ściśle związana z funkcją takiego pojazdu. Strona podała, że zgodnie z interpretacją Ministerstwa Infrastruktury – Departamentu Transportu Samochodowego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], na przedsiębiorcach posiadających pojazdy specjalne nie ciąży obowiązek uiszczania opłat za przejazd takimi pojazdami po drogach krajowych.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy o transporcie drogowym, § 3 ust. 1 i ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721 ze zm.) oraz lp. 4.1 załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia odwołania.
W motywach decyzji organ odwoławczy podał, że pojazd specjalny – skrapiarka emulsji bitumicznych, nie jest wyłączony spod działania przepisów ustawy o transporcie drogowym, a tym samym istnieje obowiązek zgłoszenia go do właściwego organu, celem uzyskania zaświadczenia o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne. W ocenie organu, nie budzi wątpliwości, że w pojeździe były przewożone rzeczy związane z wykonywaniem specjalnej funkcji, jednak emulsja bitumiczna nie była częścią składową pojazdu specjalnego – skrapiarki, a skarżąca była obowiązana uiścić opłatę za przejazd tym pojazdem po drodze krajowej. Zdaniem organu II instancji, ustalony stan faktyczny jednoznacznie potwierdza, że skarżąca w chwili kontroli wykonywała przewóz drogowy rzeczy – emulsji bitumicznej, po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty za ten przejazd. Organ, odnosząc się do powołanej przez stronę interpretacji Ministerstwa Infrastruktury, wskazał, że nie mogła ona stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ nie zawiera ona wiążącej wykładni, a tylko wskazówkę interpretacyjną. Organ podkreślił, że nie byłoby mowy o wykonywaniu przewozu drogowego rzeczy w sytuacji, gdyby pojazd został użyty zgodnie z jego przeznaczeniem w czasie przejazdu po drodze krajowej.
Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie – o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa, mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, poprzez niezbadanie wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych służących ustaleniu stanu faktycznego oraz naruszenie art. 4 pkt 4, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1, 2 i 4 ww. ustawy o transporcie drogowym, oraz § 3 ust. 1, 3 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych w związku z lp. 4.1.2 załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na stronę kary pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że emulsja bitumiczna jest częścią składową pojazdu – skrapiarki, i jest ściśle związana z funkcją tego pojazdu specjalnego. W dniu kontroli pojazd skarżącej poruszał się po drodze krajowej w celu dotarcia na budowę w miejscowości [...], gdzie w tym dniu wykonywał swoją specjalną funkcję. Taki charakter wykonywanego przewozu – w ocenie skarżącej – zwalniał ją z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej. Strona na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosła również o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – raportu dziennego, okazanego w chwili kontroli przez kierowcę, ale uzupełnionego już po przeprowadzeniu kontroli w związku z wykonaniem przez skrapiarkę swojej funkcji na budowie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2482/10 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w [...], stwierdzając, że emulsja bitumiczna niewątpliwie jest rzeczą związaną z wykonywaniem funkcji, dla jakiej stworzona została skrapiarka, jednakże nie można przyjąć, że jest ona częścią składową skontrolowanego pojazdu. Zatem w tym przypadku przewożenie emulsji bitumicznej należy uznać za przewóz rzeczy pojazdem specjalnym, za który to przewóz winna zostać uiszczona wymagana opłata.
W wyniku złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. o sygn. akt II GSK 1423/11 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, uznając, że Sąd I instancji, oddalając wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy z powodu jego choroby, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którego skutkiem było pozbawienie strony możliwości uczestniczenia w rozprawie, co doprowadziło do ograniczenia uprawnienia strony do bycia wysłuchaną przez Sąd, a zatem zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego.
Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2101/12 uwzględnił skargę skarżącej Spółki, wskazując, że organy Inspekcji Transportu Drogowego odstąpiły od oceny dowodu z dokumentów w postaci dowodu rejestracyjnego kontrolowanego pojazdu i raportu dziennego pracy sprzętu, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Zdaniem Sądu, w kontekście wskazanych dokumentów poruszanie się kontrolowanego pojazdu po drodze krajowej mogło być uznane za wykonywanie specjalnej funkcji (robót drogowych), a zatem organy powinny przeprowadzić i ocenić dowody z wymienionych dokumentów oraz rozstrzygnąć, czy był to przewóz drogowy wymagający opłaty, czy też przejazd pojazdem specjalnym, który takiej opłacie nie podlegał.
Na skutek skargi kasacyjnej, wniesionej przez organ od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 858/13 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, podkreślając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy znalazł pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji i brak jest podstaw do zarzucenia organom naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W szczególności organy Inspekcji Transportu Drogowego uwzględniły przy ocenie materiału dowodowego dokumenty w postaci dowodu rejestracyjnego pojazdu oraz raportu dziennego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że katalog wyłączeń z art. 42 ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym miał charakter zamknięty, co oznacza, że pojazdy lub podmioty w nim niewymienione nie mogły korzystać ze zwolnienia z uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, chyba że są to podmioty, o których mowa w art. 42a tej ustawy.
Pojazd specjalny (skrapiarka) nie podlegał wyłączeniu na podstawie wyżej wymienionych przepisów, a tym samym strona zobowiązana jest do uiszczenia opłaty za przejazd tym pojazdem po drogach krajowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Kluczowe znaczenie dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 858/13, mocą którego niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA podniósł, że przedsiębiorca w rozpoznawanej sprawie, w ustalonym przez organy stanie faktycznym, wykonywał przewóz drogowy rzeczy i wobec tego był zobowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd przedmiotowym pojazdem specjalnym po drodze krajowej, a zebrany w sprawie materiał dowodowy znajduje pełne odzwierciedlenie w decyzji i brak jest podstaw do zarzucenia organowi administracji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku przesądził zatem, że nie ma podstaw do podważania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez orzekające w niej organy administracji, a tym samym wykluczył zarazem potrzebę przeprowadzania jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego, o co strona skarżąca wnosiła w skardze do Sądu.
Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wiążącym wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ.
LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pozostaje w pełni związany wytycznymi i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 25 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 858/13. Zastosowanie się do tych wskazań służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24).
Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż pojazd nie poruszał się po drodze krajowej, wykonując na niej swoją funkcję specjalną (roboty drogowe), lecz realizował przewóz drogowy rzeczy (emulsji bitumicznej) jedynie związanej z realizacją jego funkcji specjalnej. Kontrolowany pojazd, co wynika z jego definicji, może być wykorzystywany do transportu lepiszczy bitumicznych lub emulsji bitumicznej. Protokół kontroli wykazuje, że pojazdem tym była przewożona emulsja bitumiczna w ilości 5000 kg. Niewątpliwie pojazd był przystosowany do przewozu tego rodzaju rzeczy, natomiast okoliczność, że pojazd ten był przystosowany do wykonywania funkcji specjalnej nie zmienia faktu, że w momencie kontroli przewoził jedynie ładunek w postaci emulsji bitumicznej, która dopiero po podgrzaniu i wymieszaniu miała zostać użyta na terenie budowy w miejscowości [...], a więc nie na drodze krajowej, po której pojazd ten się poruszał.
Potwierdza to okazany przez kierowcę do kontroli dokument – raport dzienny nr [...]. W tej sytuacji nie można twierdzić, że przewożona emulsja bitumiczna była częścią składową pojazdu specjalnego, wszak nie realizował on na drodze krajowej swojej funkcji, lecz wykonywał przewóz drogowy rzeczy. W czasie przejazdu po drodze krajowej, a więc w momencie kontroli, pojazd specjalny nie był używany zgodnie z jego przeznaczeniem do robót drogowych. Należy bowiem podkreślić, że funkcje specjalne polegają na wykonywaniu innych zadań, niż przewóz osób lub rzeczy (np. wykonywanie czynności na drodze przez piaskarki czy pługi śnieżne, wykonywanie określonych robót drogowych przez dźwigi, pojazdy pożarnicze, koparki, etc.).
Obowiązujący do dnia 30 czerwca 2011 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) nakładał na każdy podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązek uiszczania opłat za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych. Dowód takiej opłaty – w myśl art. 87 ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym – kierowca obowiązany był mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego do kontroli. Nieokazanie podczas kontroli drogowej dowodu uiszczenia opłaty sankcjonowany był nałożeniem kary pieniężnej.
Skontrolowany pojazd – skrapiarka, należący do strony skarżącej, zgodnie z art. 2 pkt 36 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), posiada status pojazdu specjalnego, jednakże posiadanie przez pojazd specjalnej funkcji nie wyklucza jednoczesnego przystosowania pojazdu do przewozu osób lub rzeczy.
Reasumując, skontrolowany w niniejszej sprawie pojazd, mimo że był pojazdem specjalnym, w chwili realizowania przejazdu po drodze krajowej służył do przewozu rzeczy, tj. emulsji bitumicznej, a jego funkcja specjalna związana była tylko i wyłącznie ze specyfiką przewożonego ładunku. Innymi słowy, choć w czasie przejazdu po drodze krajowej skrapiarka przewoziła ładunek związany z jej funkcją specjalną, to jednak nie uczestniczyła w realizowaniu robót drogowych. W tym przypadku przewożenie emulsji bitumicznej należy uznać za przewóz drogowy rzeczy pojazdem specjalnym po drodze krajowej, za który to przejazd winna zostać uiszczona wymagana opłata. Skoro zatem przejazd po drodze krajowej tym pojazdem podlegał obowiązkowi uiszczenia opłaty, a dowodu jej uiszczenia w czasie kontroli nie okazano, to organy prawidłowo uznały, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł.
W takim stanie rzeczy, decyzje wydane w sprawie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.
Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.