Uzasadnienie
Kierownik Rejonu w [...] działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. - orzekł o nałożeniu na Panią M. B., prowadzącą działalność gospodarczą pn. "[...] " w [...], kary pieniężnej w wysokości 2.459,50 zł za zajecie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie reklamy dwustronnej o wymiarach (w pasie drogowym) 1,00 m (szerokość) x 1,05 m (wysokość) oraz wyświetlacza dwustronnego o wymiarach (w pasie drogowym) 0,35 m.(szerokość) x 0,33 m (wysokość).
Podstawę prawną decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.),
Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych.
Podczas objazdu drogi krajowej nr [...] w dniu [...] marca 2014r. stwierdzono w m. [...], ul. [...], ustawienie reklamy dwustronnej oraz wyświetlacza dwustronnego (o wymiarach jak wyżej) reklamujących działalność pod nazwą "[...] ". Słup podtrzymujący reklamę umieszczony został na terenie posesji, jednak konstrukcja i tablice reklamowe wystawione zostały za ogrodzenie posesji, na pas drogowy drogi krajowej. O powyższym powiadomiono Kierownik Rejonu GDDKiA w [...] notatką służbową. Na okoliczność stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dokonano obmiarów części reklamy i wyświetlacza znajdujących się w pasie drogowym drogi krajowej.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. strona została zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy tej drogi. Jednocześnie zawiadomiono stronę o terminie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Strona stawiła się osobiście w siedzibie Rejonu w [...] dniu [...] kwietnia 2014r., celem złożenia wyjaśnień w sprawie. Strona potwierdziła fakt ustawienia reklamy, której słup nośny znajduje się na posesji, a tablica reklamowa i wyświetlacz częściowo wystają poza teren posesji - na pas drogowy drogi krajowej. Przeprowadzono jednocześnie dowód z oględzin, dokonując obmiarów reklamy i wyświetlacza umieszczonych a pasie drogowym. Strona poinformowała, że bezzwłocznie usunie reklamę i wyświetlacz z pasa drogowego. W dniu [...] kwietnia 2014r. pracownicy Rejonu GDDKiA w [...] stwierdzili, że przedmiotowa reklama i wyświetlacz zostały usunięte z pasa drogowego. Ustalono, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi łącznie przez 24 dni, tj. od dnia [...] marca 2014r. do dnia [...] kwietnia 2014r. włącznie.
Strona nie stawiła się na rozprawę administracyjną w dniu [...] kwietnia 2014r. Strona została zawiadomiona o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (pismem z dnia [...] kwietnia 2014r.) w powyższej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia ewentualnych pisemnych wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia zakończenia postępowania. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., Pani M. B. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2014 r.
We wniosku strona wskazała, iż działanie polegające na umieszczeniu reklamy przy drodze nieprawidłowo zostało zakwalifikowane jako delikt wynikający z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, gdyż reklama została umieszczona w rzeczywistości na prywatnej posesji przylegającej do pasa drogowego, a żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje nieumyślnej postaci naruszenia uregulowania przewidzianego w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Strona odwołała się do przepisów kodeksu karnego, który przewiduje możliwość popełnienia występku umyślnie bądź nieumyślnie.
Ponadto strona uważa, że dokonano nieprawidłowych wyliczeń, gdyż jedynie część reklamy wystawała poza prywatną posesję, a także prawdopodobnie nieprawidłowo przyjęto, nie rzut poziomy reklamy, lecz wyłącznie powierzchnię, co bezpodstawnie zawyżyło wyliczoną karę pieniężną. Zdaniem strony niedopuszczalnym jest naliczanie kary pieniężnej za 24 dni umieszczenia reklamy w pasie drogowym, gdyż strona usunęła reklamę niezwłocznie po zwróceniu jej uwagi przez kompetentną osobę. W ocenie strony zastanawiająca jest także rzekoma niemożność warunkowego zawieszenia kary. Strona uważa także, iż kara pieniężna określona w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych powinna zostać określona i orzeczona przez niezawisły sąd.
W uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła o wystąpienie lub spowodowanie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Strona wskazuje, że skoro zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, cyt. "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", to niedopuszczalne jest, aby o ukaraniu karą pieniężną określoną w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, miał decydować zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku braku wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego, konieczne, w ocenie strony, jest co najmniej wystąpienie do Rzecznika Praw Obywatelskich, który z pewnością zechce złożyć stosowny wniosek do Trybunału Konstytucyjnego.
Dodatkowo strona zauważa, ze brak wymaganej prawem reakcji na zajęcie pasa drogi nie może wpływać na wysokość naliczanej opłaty, a w konsekwencji - kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r.
W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż sporna reklama wraz z wyświetlaczem została umieszczona w taki sposób, że jej cześć zajmowała pas drogowy drogi krajowej nr [...], a na jej umieszczenie zarządca drogi nie wydawał stosownego zezwolenia. Dlatego też obowiązkiem zarządcy drogi było wymierzenie kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obliczonej na podstawie art. 40 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, jako 10-krotność opłaty wyliczanej poprzez iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 rn2 pasa drogowego. Wysokości stawek opłat wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148 poz. 886 z późn. zm.).
Odnosząc się do argumentów strony zawartych we o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że przy ustalaniu kwestii umieszczenia reklamy w pasie drogowym brana pod uwagę jest jej powierzchnia w tym pasie drogowym, nie zaś jak stwierdza strona - jej rzut poziomy.
Organ wskazał, że podczas przeprowadzania dowodu z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego w dniu [...] kwietnia 2014 r., przy udziale strony, ustalono, że część treści wizualnych reklamy była umieszczona w pasie drogowym. Przeprowadzone obmiary tychże części reklamy w pasie drogowym wynosiły: reklama dwustronna - wysokość 1,05m, szerokość 1,00m oraz wyświetlacz reklamowy dwustronny - wysokość 0,33m, szerokość 0,35m. Powyższe czynności dowodowe zostały potwierdzone protokołem znajdującym się w aktach sprawy, podpisanym przez stronę, co do którego strona nie wnosiła uwag. Tak więc argument strony, iż dokonano nieprawidłowych wyliczeń, gdyż jedynie część reklamy wystawała poza prywatną posesję, nie znajduje uzasadnienia.
Organ podniósł także, że administracyjna kara (pieniężna) jest nakładana wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem. Odpowiedzialność za ten delikt ma bowiem charakter obiektywny.
W kwestii wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych, organ zauważył, że podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem, pytaniem lub skargą do Trybunału Konstytucyjnego określone są w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.). Wśród podmiotów tych nie wymieniono centralnych organów administracji rządowej, do których zaliczany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Analogicznie w przypadku wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich - w ustawie określającej tryb jego działania, wymieniono katalog podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o podjęcie czynności przez Rzecznika, jednakże do podmiotów tych nie zaliczono centralnych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, cyt.: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa", dlatego też dopóki przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych obowiązuje - organ jest obowiązany do ich przestrzegania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazała, że nie wykonywała żadnych fizycznych czynności związanych z umieszczeniem spornej reklamy, a jedynie zleciła jej umieszczenie w takim miejscu, aby nikt nie mógł jej zarzucić działania niezgodnego z obowiązującymi normami prawnymi. Rzeczywiście, zlecenie zostało wykonane w taki sposób, że elementy mocujące reklamy znajdowały się w całości bezspornie na prywatnym terenie, natomiast pobocze drogi, nad które rzekomo miała wystawać stosunkowo niewielka część reklamy nie było w sensie materialnym wyraźnie wyodrębnione i osoba niezorientowana w ściśle fachowych szczegółach, nie mogła stwierdzić, jakoby doszło do napowietrznego zajęcia części nad pasem ruchu. Pani M. B. nie miała więc najmniejszych podstaw do przyjmowania, jakoby mogło dojść do naruszenia normy art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych lub jakiejkolwiek innej normy obowiązującego prawa. Taki zaś stan rzeczy uzasadnia wyłączenie jej odpowiedzialność za zaistniałe naruszenie.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2015 r. skarżąca podniosła także, że treść przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. "za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi..." nie przewiduje odpowiedzialności konkretnego podmiotu (tak jak np.: "Kto zabiera", "Kto powoduje", "kto przywłaszcza" itp.), wyklucza więc ukaranie kogokolwiek na tej podstawie, w tym Pani M. B., która "praktycznie nie miała nic wspólnego z umieszczeniem reklamy".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była decyzja GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za usytuowanie, bez zgody zarządcy drogi, reklamy w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...].
Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia zdarzenia; dalej: "u.d.p."), pas drogowy to: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania reklam w pasie drogowym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (por. uchwałę NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00; ONSA 2001/1/11 oraz uchwałę z tej samej daty, sygn. akt OPK 3/00, ONSA 2001/1/12).
W rozdziale 4 u.d.p. (art. 34-43) zostały zawarte kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania pasem drogowym, w tym - w art. 40 - zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu, za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego, "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W przepisie tym ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego.
O tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 tego aktu, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej.
Powyższe przepisy wyznaczają podstawy prawne wydanego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia i równocześnie zakres ustaleń faktycznych, jakie organy te powinny dokonać w toku rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o nałożeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego powinny poprzedzać ustalenia w zakresie po pierwsze podmiotu dokonującego zajęcia, po drugie czasookresu i po trzecie miejsca zajęcia powierzchni reklamy. W ocenie Sądu, w tej sprawie organ odwoławczy dokonał niepełnych i nierzetelnych ustaleń faktycznych, które nie mogły być podstawą orzeczenia o nałożeniu na stronę kary administracyjnej. Wydając zaskarżoną decyzję GDDKiA naruszyło tym samym przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Należy wyjaśnić, że w toku postępowania organy administracji były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organu tak w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak i końcowego rozstrzygnięcia sprawy. W celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (por. choćby wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2 poz. 117). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego organ obowiązany jest także zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).
Konieczne zatem jest m.in. skontrolowanie, czy organ prawidłowo ustalił, że umieszczenie reklamy działalności Skarżącej nastąpiło w pasie drogi publicznej.
Niewątpliwie dowód na okoliczność bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07, CBOSA). W celu więc wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA).
Sąd orzekający podziela ww. kierunek interpretacji w art. 4 pkt. 1 u.d.p. i dlatego uznaje, że w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tegoż pasa.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że sporna reklama w określonej części znajdowała się w pasie drogowym.
W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie organu odwoławczego nie wynikają jednak z akt sprawy. W szczególności nie wynika z nich przebieg spornego pasa drogowego. Co więcej, na żaden dowód w tym zakresie nie powołuje się w decyzji sam organ.
Dokumentacja fotograficzna dotycząca samego nośnika, również nie wskazuje na nic innego, poza tym, że sporny nośnik reklamowy został posadowiony w pewnej odległości od drogi, co jest okolicznością niekwestionowaną przez skarżącą. Także nieautoryzowane i nieopisane zdjęcie jakiejś okolicy z góry z zaznaczonymi liniami (karta nr [...]) nie może stanowić wiarygodnego dowodu na prawnie doniosłe dla rozstrzygnięcia fakty.
Sąd stwierdza, że na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego nie można jednoznacznie ustalić, czy i jaka część spornej reklamy znajdowała się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (na odcinku opisanym w zaskarżonej decyzji).
W tej sytuacji konieczne jest dokonanie przez GDDKiA ponownej, dokładnej lokalizacji przedmiotowej reklamy z uwzględnieniem jej wymiarów, w celu ustalenia, czy i ewentualnie w jakim zakresie przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (okres zajęcia jest niesporny między stronami).
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec braku rzetelnego materiału dowodowego dostatecznie dokumentującego lokalizację przedmiotowej reklamy, stwierdzenie zajęcia pasa drogowego i wymierzenie z tego tytułu sankcji administracyjnej było co najmniej przedwczesne.
Dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie należy do obowiązków procesowych organu.
W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy GDDKiA będzie zobowiązany do uwzględnienia wskazań wynikających z powyższych rozważań Sądu, w szczególności poprzez jednoznaczne wykazanie faktu zajęcia pasa drogowego pod sporną reklamę.
W tym zakresie konieczne będzie posłużenie się na przykład mapą zasadniczą z chwili kontroli, ze wskazaniem jej rodzaju i skali oraz opisem - legendą, o odpowiedniej szczegółowości, bądź jej wycinkiem sporządzonym przez uprawnionego geodetę ze stosownym naniesieniem przedmiotowego nośnika reklamowego, z zachowaniem reguł postępowania dowodowego.
Wobec zaś niewykazania w sprawie podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. przebiegu pasa drogowego w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi oraz dokonywanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji -z uwzględnieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - jest przedwczesne.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy.