Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku A. K., M. K. i J. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2014 r., w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] w km 402+980 strona prawa w obrębie węzła [...] łącznik relacji [...] poprzez wykonanie zjazdu (ułożenie rur i zasypanie kruszywem) o powierzchni w pasie drogowym 50,0 m2, w okresie od dnia [...] lipca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. tj. 47 dni - bez zezwolenia zarządcy drogi.
Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że jak bezsprzecznie ustalono na podstawie operatu geodezyjnego [...], nastąpiło zajęcie pasa drogowego autostrady [...] w km 402+980 strona prawa w obrębie węzła [...] łącznik relacji [...] poprzez wykonanie zjazdu (ułożenie rur i zasypanie kruszywem) o powierzchni w pasie drogowym 50,0 m2, co było podstawą prowadzonego postępowania. Strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu i możliwość zapoznania się z aktami sprawy poprzez prawidłowe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...].06.2014 r. oraz zawiadomienie z dnia [...].08.2014 r., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Uznając zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy za bezzasadne organ stwierdził, iż w prowadzonym postępowaniu podjął wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Dla kontroli faktycznego zajęcia pasa drogowego na zlecenie zarządcy drogi opracowany został operat geodezyjny, służby drogowe prowadziły systematycznie kontrolę zajęcia pasa drogowego, co jest uwidocznione w dzienniku objazdów drogi, wykonano dokumentację fotograficzną. Przy udziale pełnomocnika stron została przeprowadzona wizja w terenie. Materiał dowodowy został zebrany wyczerpująco i szczegółowo rozpatrzony, w szczególności przeanalizowano sprawę stanu prezentowanego na mapie sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:500 z 2002 r. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się do w/w materiału wyjaśniając, że naniesione na mapie zjazdy powstały w wyniku nielegalnych działań podejmowanych w czasie, gdy w sąsiedztwie działała giełda samochodowa.
W późniejszym czasie teren był uporządkowany, a stan faktyczny obrazuje mapa z 2005 r. wykonana w ramach inwentaryzacji powykonawczej po przebudowie drogi [...] na odcinku [...] km 410+983 - 428+103. Materiały te były udostępnione do wglądu stronom w trakcie postępowania. Strony nie skorzystały z możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Decyzja zawiera wszystkie wymagane składniki, jak również uzasadnienie wskazania właścicieli działek przyległych do zjazdu, jako sprawców samowolnego zajęcia pasa drogowego. Ponadto decyzja przytacza przepisy prawa, na których została oparta i w uzasadnieniu wyjaśnia ich treść.
W ocenie organu zagospodarowanie działek przyległych z lokalizacją bramy wjazdowej na wysokości zjazdu oraz nawierzchnia tego samego typu w obrębie placu i zjazdu, wskazują na realizację zjazdu przez ten sam podmiot, czyli właścicieli przyległych działek. Zdaniem organu dowody zgromadzone w aktach sprawy a mianowicie dokumentacja fotograficzna, notatki i zapisy w książce objazdów i operat geodezyjny potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez wykonanie zjazdu (ułożenie rur i zasypanie kruszywem). W takiej sytuacji podstawą prawną działania zarządcy drogi są art.29 a ust.l i art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) i przepisy te zostały prawidłowo powołane w kwestionowanej decyzji.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K., M.K. i J. K. zwani dalej skarżącymi, wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:
- 1) art. 40 ust 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżących decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r.,
- 2) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2014 r. przez pracownika podlegającego wyłączeniu z udziału w sprawie,
- 3) art., 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mającego na celu ustalenie rzeczywistego sprawcy zajęcia pasa drogowego,
- 4) art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nałożenie kary na właścicieli działek, do których zjazd przylega, gdy zgodnie z tym przepisem kara winna być nałożona na podmiot, który wybudował zjazd bez wymaganej zgody zarządcy,
- 5) art. 29a ust. 1 pkt 1 w/w ustawy poprzez nałożenie kary na właścicieli działek, do których zjazd przylega, nie określając jednocześnie, czy karę wynikającą z zaskarżonej decyzji winien zapłacić każdy ze współwłaścicieli z osobna, czy wszyscy właściciele razem, a jeżeli tak to w jakiej części winien ją zapłacić każdy z nich.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli i szczegółowo uzasadnili podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. jako podjęta przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje bowiem, że zastępca Dyrektora Oddziału A. W. wydała zaskarżoną decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jako osoba upoważniona do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sytuacji, gdy brała ona udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w wersji tego przepisu obowiązującej od [...] kwietnia 2011 r., stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (przed wskazaną datą [...] kwietnia 2011 r. przepis ten stanowił o pracowniku, który "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji"). Należy przyjąć, że powyższy przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3).
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej pozbawionym zwierzchnictwa instancyjnego w postępowaniach administracyjnych dotyczących indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 kpa.
Art. 18 w ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem, iż centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przepisy art. 18 u.r.d. mają typowo kompetencyjny charakter i określają właściwość rzeczową (kompetencje i zadania) drugiego, po ministrze właściwym do spraw transportu, organu wchodzącego w skład administracji drogowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest monokratycznym, centralnym organem administracji rządowej, tj. jednoosobowym, o zasięgu działania na obszarze całego kraju. Organ ten podlega i jest nadzorowany przez Ministra Infrastruktury, co wynika explicite z treści załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 216, poz. 1594). Jednakże w odniesieniu do spraw administracyjnych należących do właściwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, czyli spraw prowadzonych w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, organ ten jest ostateczny w toku instancji.
Oznacza to, że żaden organ nie prowadzi w trybie odwoławczym nadzoru nad postępowaniami prowadzonymi przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który jest ze swej istoty "pozbawiony zwierzchnictwa instancyjnego w postępowaniach administracyjnych (...)" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., IV SA/Wa 867/08 LEX nr 557071). Stosownie bowiem do brzmienia art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez ministra należy rozumieć "(...) Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra (...)".
Tym samym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego posiada status ministra, jako kierownik centralnego urzędu administracji rządowej (GDDKiA), podległy i nadzorowany przez właściwego ministra (Ministra Infrastruktury). Od decyzji administracyjnych wydanych w pierwszej instancji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie przysługuje odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Generalnego Dyrektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.
Wskazać należy, że zagadnienie wyłączenia pracownika od udziału w sprawie na podstawie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego i na tym tle ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo.
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/09 wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 57/07 (sentencja opubl. w Dz. U. z 2009 r. Nr 229, poz. 1539) Trybunał Konstytucyjny uwzględniając rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. (...) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w sposób jednoznaczny "w pełni" podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, iż jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt.4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy - na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu z udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji.
Wymaga podkreślenia, że instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji. Nakaz wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji, ma także znaczenie z punktu widzenia zasady obiektywizmu (art.
7) oraz zasady dwuinstancyjności (art. 15). Wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu na mocy art. 24 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. ma obowiązek uwzględniając skargę na decyzję, uchylić ją w całości albo w części (NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 196/10).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że wydanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez upoważnioną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad osobę, która rozpoznała sprawę w pierwszej instancji stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji.
Oznacza to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie -co do istoty- rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bez udziału pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia.
Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.