Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako "GITD", "Organ") decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie z wniosku "T." [...] Spółka Jawna z siedzibą w K. (dalej jako "skarżąca") o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną GITD z dnia [...] października 2015 r. nr [...] – odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] maja 2015 r. w miejscowości W. na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował A. N., który wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie K. – R. z ładunkiem napoi wody mineralnej w butelkach umieszczonych na paletach (ładunek podzielny) w imieniu "T." [...] Spółka jawna. Przebieg kontroli udokumentowano protokołem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.
W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej, stwierdzono, że kontrolowany pojazd członowy poruszając się drogą wojewódzką nr [...] przekroczył dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton.
Na skutek dokonanej kontroli pojazdu członowego stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
nacisk na pojedynczej osi napędowej – 9,25 tony (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 tony w górę) - przekroczenie o 1,25 tony;
podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, dalej jako "prd"). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii I. Pismem z dnia 17 lipca 2015 r. strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tym samym ww. decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego stała się ostateczna.
Następnie pismem z dnia 20 kwietnia 2019 r. strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Jako podstawę swojego wniosku strona powołała art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 19 ust. 1 TUE i art. 46 Karty Praw Podstawowych.
W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że w dniu 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie C-127/17 uznając, iż Rzeczpospolita Polska wprowadzając powszechnie obowiązujące ograniczenia dopuszczalnych nacisków osi na części dróg publicznych naruszyła prawo UE, w szczególności art. 3 i 7 dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. Jak wskazała strona uznanie przepisu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jako niezgodne z prawem UE skutkuje, zgodnie z zasadą supremacji prawa UE nad prawem krajowym, iż prawo krajowe w tym zakresie nie ma zastosowania, a to w konsekwencji uprawnia do zwrotu zapłaconej kary pieniężnej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie nałożenia na "T." [...] Spółka jawna kary pieniężnej w wysokości 1500 zł zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...].
Organ wskazał, że wznowienie jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne: zarys systemu, Warszawa 1962, s. 230).
Jednocześnie organ przyjął, iż wniosek strony został złożony w terminie (art. 148 § 1 kpa), wobec decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa), przez stronę pierwotnego postępowania (art 28-30 kpa) oraz zawiera! w swej treści wskazanie przyczyn (podstaw) wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego inicjuje dwuetapowe postępowanie, w ramach którego etap wstępny obejmuje okres pomiędzy wniesieniem wniosku a wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania (art. 149§ 1 kpa); etap drugi, merytoryczny, obejmuje natomiast przeprowadzenie postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa).
Następnie organ wskazał, że strona wniosła o wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Jednakże zgodnie z art. 145 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje od decyzji ostatecznej, a w niniejszej sprawie decyzją ostateczną była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...].
Mając na uwadze powyższe, na wniosek strony Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1500 zł.
Skarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że istota problemu podniesionego w treści uzasadnienia żądania strony o wznowienie postępowania, sprowadza się m.in. do ustalenia, czy przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji ostatecznej wydanej wobec strony może być orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. wydane w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), tj. w ramach stwierdzenia uchybienia przez Państwo Członkowskie zobowiązanym ciążącym na podstawie Traktatów na wniosek Komisji Europejskiej (KE).
Organ podkreślił, że Strona składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego i uchylenie decyzji ostatecznej wskazała na art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
W ocenie organu przesłankę wskazaną przez stronę należy uznać za bezpodstawną. Analiza treści ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że nie ma ona zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego.
Przede wszystkim organ wskazał, że piątą przesłanką art. 145 § 1 kpa, umożliwiającą wznowienie postępowania administracyjnego jest fakt, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa).
Zdaniem organu w badanej sprawie nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności, które byłyby znane organowi w dniu wydania decyzji. Okoliczność, na którą powołuje się strona wnosząca, a więc na wyrok TSUE w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r., który nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego sprawia, że przesłanka ta nie została zrealizowana, co jednocześnie oznacza, że przywołana przez stronę podstawa wznowienia - art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może spowodować uchylenia decyzji ostatecznej.
Odnosząc się natomiast do wskazanych przez stronę przepisów prawa międzynarodowego - art. 19 ust. 1 TUE i art. 46 Karty Praw Podstawowych UE, organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami podstawę wznowienia postępowania administracyjnego mogą stanowić jedynie enumeratywnie wyliczone przesłanki w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dodatkowe przesłanki mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawowej. Kodeks postępowania administracyjnego wymienia w art. 145 § 1 osiem przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jest to katalog zamknięty, uzupełniony jedynie o przesłankę zawartą w art. 145a i 145bkpa. Wszczęcie postępowania wznowi en i owego nie jest więc możliwe z innych przyczyn, chyba że przepisy szczególne przewidują w konkretnych przypadkach taką możliwość (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Legalis).
Ponadto organ podkreślił, że orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r., na które powołuje się strona dotyczy kwestii przekroczenia przez pojazdy ciężarowe jednego z parametrów powodujących, że pojazd staje się nienormatywny, tj. nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony. Zdaniem organu wyrok powyższy nie stanowi samoistnej przesłanki, na podstawie której organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną.
GITD nadmienił także, że organ wydając w dniu [...] października 2015 r. rozstrzygnięcie w sprawie [...] miał na względzie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji, jak również ustalenia poczynione przez tenże organ administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.
W ocenie organu, nie jest on uprawniony do dokonywania wykładni "o charakterze twórczym, zawierającej element nowości normatywnej" (zob. L. Morawski, Główne Problemy Współczesnej Filozofii Prawa, Prawo w toku przemian, Warszawa 2000, s. 220-240). Decyzja ustawodawcy nie może być bowiem "naprawiana" w drodze wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przy czym zdaniem organu -wymaga zauważenia, że żaden przepis prawa nie upoważnia organów administracji publicznej do zmieniania lub usuwania norm prawnych z sytemu prawa w sytuacji ich ewentualnej sprzeczności z normami wyższego rzędu. W tym kontekście należy zauważyć, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości (poprzez kontrolę aktów administracji publicznej) należy wyłącznie do sądów administracyjnych, których sędziowie zostali wyposażeni w atrybut niezawisłości, i z tej przyczyny jedynie dla władzy sądowniczej zastrzeżona została potencjalna możliwość rozstrzygania spraw wyłącznie w oparciu o przepis konstytucji lub ustawy.
GITD wskazał, że Organ niewątpliwie w celu zagwarantowania prawidłowego stosowania przepisów prawa oraz kierując się zasadą słusznego interesu strony wznowił na jej wniosek postępowanie w przedmiotowej sprawie. Jednakże analiza wniosku strony oraz wskazanej w nim przesłanki tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa na tle akt sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2015 r., w kontekście wyroku TSUE prowadzi do wniosku, że nie zachodzi ww. przesłanka dająca organowi podstawę do wznowienia postępowania, a następnie do uchylenia decyzji ostatecznej.
Ponadto podkreślił, że obowiązujące przepisy kpa nie zawierają takiej przesłanki do wznowienia postępowania jak chociażby wymieniona wprost w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował tę kwestię wskazując, iż: "orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji". Podstawa taka wydaje się być wskazana też w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdzie zgodnie z art. 272 § 3 można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską.
Bez wątpienia strona w złożonym wniosku niejednokrotnie powołuje się na orzeczenie TSUE, jednakże ani Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ani wydane przez niego orzeczenie nie mieści się zdaniem organu -w żadnej z kategorii podmiotów i przesłanek określonych w kpa dających podstawę do zmiany rozstrzygnięcia. Brak wspomnianej podstawy prawnej w przepisach kpa uniemożliwia organom podjęcie jakichkolwiek działań naprawczych, w odniesieniu do rozstrzygnięć zapadłych w oparciu o przepisy krajowe, których zgodność z prawem Unii Europejskiej została w ostatnim czasie zakwestionowana wyrokiem TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione ani do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa, ani do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu.
Z tych względów w ocenie organu brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...], a w konsekwencji i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].
Na ww. decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:
art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nie uwzględnienie przez organ administracji wydający decyzje, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W związku z tym zarówno organy administracji, jak i sądy, są zobowiązane do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym, art. 19 ust. l TUE poprzez nie uwzględnienie przez organ administracji wydający decyzje, że państwa członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii,
- 3) art. 140aa ust. 1-3 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 1) ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie skarżącego karą w wysokości 1.500 zł za brak zezwolenia kategorii I oraz przyjęcie, iż pojazd skarżącego spełniał warunki na uznanie za pojazd nienormatywny,
- 4) art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że skarżący powinien posiadać zezwolenie kategorii I,
- 5) art. 2 pkt 35a ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że pojazd spełniał warunki uznania go za pojazd nienormatywny skoro w postępowaniu nie zostało to udowodnione.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. art. 147 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Skarżone rozstrzygnięcie dotknięte było ponadto naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Na wstępie rozważań zauważyć trzeba, że wskazanym przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania wyrokiem z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17 Trybunał Sprawiedliwości UE (dalej: "TSUE") stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszenie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy (...) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (...).". Podstawę prawną decyzji, której podważenia w trybie wznowienia domagał się skarżący, stanowiły zatem sprzeczne z prawem unijnym przepisy krajowe.
W przepisach k.p.a. istotnie brak jest uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900) bądź art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowań podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku przez TSUE. Wprawdzie wyrok taki ma zasadniczo charakter interpretacyjny, niemniej ustawodawca uznał, że należy w tym przypadku zapewnić możliwość jego wdrożenia w krajowym porządku prawnym z wykorzystaniem instytucji wznowienia postępowania, identycznie jak to ma miejsce w przypadku zawierających klauzulę derogacyjną wyroków krajowego Trybunału Konstytucyjnego.
Propozycja analogicznego, do powyższych, unormowania kodeksowego przewidziana była w przygotowanym przez kierowany przez prof. Z. Kmieciaka, a powołany decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 8 z 12 października 2012 r. Zespół ekspercki do spraw reformy prawa o postępowaniu administracyjnym projekcie nowelizacji tego aktu. Zgodnie z proponowanym art. 145 § 1 pkt 10 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TSUE (zob. R. Hauser, J. Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) [w:] Z. Kmieciak (red.) Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012-2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2017, s. 32 i s.168).
Ostatecznie jednak skierowany pod obrady Sejmu, zawarty w druku 1183 Sejmu VIII kadencji projekt nie uwzględnił tej propozycji Zespołu. Kwestia skutków orzeczenia TSUE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu nie została – jak dotąd – w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana, dlatego też konieczna jest ich wykładnia w zgodności z zasadą prymatu prawa międzynarodowego nad regulacjami prawa krajowego.
Wskazać należy, że z podobną, pod względem systemowym, sytuacją orzecznictwo sądowe mierzyło się już w przeszłości, po wejściu w życie Konstytucji RP, której art. 190 ust. 4 przewiduje podstawę wznowienia postępowania m. in. administracyjnego, w przypadku zakończenia go wydaniem decyzji na podstawie przepisu, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z prawem hierarchicznie wyższym. Niedostatki regulacji procesowej, początkowo nieprzewidującej w sprawach podatkowych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie ocenionego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją przepisu, rekompensowano wówczas bezpośrednim stosowaniem art. 190 ust. 4 Konstytucji, wywodząc zeń podstawę żądania stwierdzenia nadpłaty oraz wznowienia postępowania podatkowego.
Mechanizm ten zyskał umocowanie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zapoczątkowanym serią dotyczących zakładów pracy chronionej orzeczeń wydanych w Izbie Finansowej w kwietniu 2004 roku (zob. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 29/04, LEX nr 799017). Stanowisko to zostało rozwinięte w uchwale NSA z 4 marca 2005 r., sygn. akt FPS 4/04, ONSAiWSA 2005/3/50, w której znalazło się stwierdzenie "(...) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna (...) stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji (...) na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.". Pogląd ten już wówczas od lat uchodził w piśmiennictwie za niekwestionowany (zob. np. Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 2000 z. 2 str. 22 i n., J. Trzciński [w:] Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 213).
Z kolei w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16 przesądzono nie tylko bezpośrednią stosowalność art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji, ale i z urzędu uwzględnienia skargi kasacyjnej, poza granicami jej zarzutów "w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach zaskarżenia przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności.". Skonstruowanej wówczas normie orzeczniczej nadano następującą treść: "w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd, i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny).".
Należy jednak od razu dodać, że we wspomnianej uchwale odwołano się także do poglądu, zakładającego że właściwą podstawę procesową stanowi w takiej sytuacji art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., którego tradycyjne, ograniczone do pogwałcenia wąsko rozumianych praw procesowych jednostki, znaczenie rozszerzano wówczas o przypadek niemożności wcześniejszego (przed wydaniem wyroku przez TK) powołania zarzutu niezgodności hierarchicznej stosowanej w postępowaniu normy prawnej.
Warto też przypomnieć, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. możliwość podważenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie wyeliminowanych mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z obrotu przepisów była zagwarantowana w ustawie. W art. 28, a następnie 31 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991, Nr 109, poz. 470 ze zm.) przypadek taki był kwalifikowany jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Ogólnikowość tego unormowania stwarzała pewne wątpliwości interpretacyjne, które rozwiane zostały w orzecznictwie NSA. W wyroku NSA z 19 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 643/95 (LEX nr 1689163) wyrażono pogląd, zgodnie z którym "wprawdzie przepis art. 31 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. traktują o uznaniu decyzji za nieważną, a art. 156 § 1 kpa odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz odesłanie zawarte w art. 31 ust. 3 do zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz treść końcowej części powoływanego przepisu przemawiają iż chodzi tu o stwierdzenie nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa.".
Jeszcze precyzyjnej problem ten ujęto w tezie wyroku NSA/OZ w Krakowie z 22 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2201/94 (Lex nr 1689162), stwierdzając, że "Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym ostateczne decyzje wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym został zmieniony lub uchylony, lub utracił moc, uznaje się za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.".
Konstytucja RP nie reguluje skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej powinność wykonania takiego wyroku nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Ten, wynikający z art. 260 ust. 1 TFUE, obowiązek skonstruowany jest jednak o wiele mniej precyzyjnie niż ten, wywodzony z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględnimy różnorodność porządków prawnych panujących równolegle na terenie Unii Europejskiej. Adresatami powinności zdefiniowanej we wspomnianym przepisie traktatowym są państwa członkowskie, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na wielopłaszczyznowy system unijny, porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).
Nie ulega wątpliwości, że w świetle zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może zatem stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.
Odnosząc powyższe odpowiednio do gwarancji procesowych strony zawartych w przepisach k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2).
Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze, ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.
Organ w przedmiotowej sprawie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie.
Warto w tym miejscu zauważyć, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania. Uznaje się bowiem, ze wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. I OSK 1753/11). Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 pkt 4 k.pa., aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji.
Tymczasem już w dniu 10 marca 2017 r. Komisja Europejska (dalej też jako "Komisja") wniosła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, skargę na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, o stwierdzenie, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 115, s.
- 1) (zwanej dalej 'dyrektywą 96/53'), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53.
Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.
Niewątpliwie natomiast wszczęte przez WITD w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło między innymi kwestii oceny dopuszczenia się przez skarżącego przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową, przewidzianego właśnie dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t., a więc w zakresie kwestionowanym przez Komisję Europejską w skardze wniesionej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).
Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej.
Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją;
- 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;
- 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).
Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).
Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w. w. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego.
Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".
Tymczasem, powracając na grunt przedmiotowej sprawy, wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53.
Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t.
W związku z powyższym, decyzja organu inspekcji transportu drogowego nakładająca karę pieniężną za przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze, na której prawodawca polski przyjął dopuszczalny nacisk tej osi do 8 t, narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną za naruszenie niezgodne z normami określonymi ww. przepisami unijnymi w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej.
Zatem w rozpoznawanej sprawie, po pierwsze pojawiło się zagadnienie wstępne, a po drugie zostało ono rozstrzygnięte przez właściwy sąd - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji przez organy inspekcji transportu drogowego obu instancji.
Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Uchybienie to w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, postępowanie zostałoby wznowione. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.