Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ), po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej też: "skarżąca" lub "spółka") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektora [...] OW NFZ) z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...], w sprawie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze powiatów: bartoszycki, braniewski, elbląski, iławski, lidzbarski, nowomiejski, ostródzki – w województwie [...] o kodzie postępowania numer [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja została podjęta na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 581 ze zm.- dalej jako "ustawa o świadczeniach") w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. dz. U z 2013r., poz.267 ze zm. – dalej: "k.p.a.").
Skarżona do Sądu decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: [...] OW NFZ) w dniu [...] października 2011 r. ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej o wartości zamówienia nie większej niż 1.284.685,20 zł na cały okres rozliczeniowy. W postępowaniu wpłynęło 6 ofert, w tym oferta skarżącej spółki. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa wezwała ją do usunięcia braków formalnych, które zostały usunięte w terminie, a jej oferta została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.
Według rankingu otwarcia postępowania - oferta skarżącej zajęła piątą, tj. ostatnią pozycję (ex aequo z innym świadczeniodawcą), z łączną liczbą punktów oceny 54,5, a zgodnie z rankingiem końcowym (zawierającym wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu), w którym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny – oferta skarżącej ponownie zajęła ostatnią, bo piątą pozycję (ex aequo z innym świadczeniodawcą) z łączną liczbą punktów oceny 54,5. Następnie komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta skarżącej nie została wybrana ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Ranking końcowy obejmował 6 miejsc realizacji świadczeń, a wskazana w ogłoszeniu wysokość środków finansowych pozwoliła na wybór oferty z pozycji 1 w rankingu końcowym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] OW NFZ oddalił odwołanie M. Sp. z o.o. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze powiatów: bartoszycki, braniewski, elbląski, iławski, lidzbarski, nowomiejski oraz ostródzki w województwie [...], stwierdzając, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia.
Na powyższe rozstrzygnięcie spółka wniosła odwołanie do Prezesa NFZ.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji.
Na powyższa decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013r. (sygn. VI SA/Wa 2551/12) została uwzględniona przez Sąd, który uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Sądu odwołanie wszczynające kontrolę postępowania administracyjnego służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen, szczególnie gdy skarżący podważa prawdziwość danych zawartych w ofertach innych oferentów. W uwzględnieniu powyższego odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy(ofert innych świadczeniodawców), pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 k.p.a.
Wyrok ten został zaskarżony przez Prezesa NFZ skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który wyrokiem z dnia 18 listopada 2014r. (sygn.. akt II GSK 1480/14) oddalił skargę kasacyjną.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Prezes NFZ uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa.
W dniu [...] sierpnia 2015r. Dyrektor [...] OW NFZ decyzją nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] grudnia 2011 i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, oddalił odwołanie M. sp. z o.o. uznając że komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy, co oznacza, że nie został naruszony interes prawny spółki odwołującej się.
Spółka wniosła odwołanie od w/w decyzji zarzucając naruszenie art. 154 ust.7 ustawy o świadczeniach oraz art. 7,8,9 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i w związku z art. 134 ust.2 i 139 ust.4 ustawy o świadczeniach, art. 132 ust.2, 134 ust.2, 152, 142 ust. 7, 148 ustawy o świadczeniach. A także art. 7,77, 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 15 ust. 1, 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach.
Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy, opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz odnosząc się do zarzutów odwołującego wskazał m. in. iż w oparciu o treść decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2015r., którą uchylono poprzednią decyzję organu I instancyjnego, nie można zgodzić się z twierdzeniem spółki, że organ odwoławczy uwzględnił jej poprzednie odwołanie. Założeniem tej decyzji było aby organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne, którego celem miało być ponowne rozpatrzenie odwołania Spółki z dnia [...] grudnia 2011r. od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] oraz wydał decyzję kierując się wytycznymi zawartymi w w/w decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2015r. a także zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013r. (sygn.. akt VI SA/Wa 2551/12) – co też uczynił.
Tym samym zarzut dot. naruszenia art. 154 ust.7 ustawy o świadczeniach, zdaniem organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się również do pozostałych zarzutów odwołania wskazując i wyjaśniając ich niezasadność oraz analizując przebieg postepowania konkursowego i przyznane punkty oferentom biorącym udział w konkursie.
W oparciu o dokonaną analizę organ przyjął, że komisja konkursowa prowadziła niniejsze postępowanie konkursowe zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a na skutek niedokonania wyboru oferty spółki do zawarcia umowy, nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego.
Skargę na powyższe orzeczenie Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła M. sp.z o.o. zaskarżając ja w całości i zarzucając naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy uprzednio Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2015r. (Nr [...]) uchylił decyzję nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] grudnia 2011r i przekazał ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co w świetle art. 154 ust. 7 obligowało do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne i co nie nastąpiło.
Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasadzenie kosztów postepowania niezbędnych do dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu odwołując się do wyroku NSA z dnia 25 lutego 2015r. sygn. II GSK 2167/13 oraz brzmienia przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach skarżący wskazał, że przepis ten przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, wyłączając ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. – należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd stwierdził bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] - naruszają przepisy prawa. Wydając przedmiotowe decyzje organy dopuściły się – mającego istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisu art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, na co słusznie wskazała strona skarżąca.
Odniesienie się do tego zarzutu obliguje sąd do poczynienia w pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 152 i art. 154 (w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r.).
Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze).
Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach). W myśl ust. 6 i 7 art. 154 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach.
Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego, tj. Prezesa NFZ powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie, m.in. w wyrokach: z dnia 14 września 2016r. sygn. akt II GSK 287/15, z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13; z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2960/14).
NSA wyraził w powołanym orzecznictwie pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Taki sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, orzekając na skutek odwołania skarżącej oraz wydanych w sprawie wyroków WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013r. (sygn. akt VI SA/Wa 2551/12) oraz NSA z dnia 18 listopada 2014r. (sygn. akt II GSK 1480/13) Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] - powołując się m.in. na przepis art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] grudnia 2011r. (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie Dyrektor [...] OW NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. oddalił odwołanie, zaś Prezes NFZ zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] sierpnia 2015r.
W tej sytuacji - mając na uwadze treść przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r.) - powyższe rozstrzygnięcie Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2015r. powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2015r..
Ponadto, Sąd zauważa, że Prezes NFZ uchylając decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] grudnia 2011r., nieprawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wymaga bowiem podkreślenia, że przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ - nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, który jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.
Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienie Prezesa NFZ polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] grudnia 2011r. należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji (por. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13; 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2960/14).
Sąd wskazuje bowiem, że zastosowanie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach prowadzi do pominięcia przepisów art. 138 k.p.a., gdyż art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie).
W niniejszej sprawie organy NFZ naruszyły art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie. Niezastosowanie w sprawie w/w przepisu powoduje, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów były nieprawidłowe.
Zasadność ww. zarzutu powoduje konieczność uchylenia orzeczeń organów administracji publicznej.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.