Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej K.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej u.d.p.) oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 dalej u.t.d.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez Pana P. P. (dalej: "Kierowca", "Strona", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję GITD z [...] czerwca 2013 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych.
W decyzji I instancji organ wskazał, że w wyniku zatrzymania do kontroli [...] czerwca 2013 r. na drodze ekspresowej [...] o godzinie 8:30, prowadzonego przez Stronę autobusu marki [...] o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t., ustalono, że pojazd został wyposażony w urządzenie pokładowe viaBox do naliczania i pobierania opłat elektronicznych, jednak bezpośrednio przed zatrzymaniem do kontroli około godziny 08:20, pojazd poruszał się bez uiszczenia opłaty elektronicznej, płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...] na odcinku G. – P., ujętym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2011 r.) w punkcie 7a lit. b. Fakt poruszania się po w/w odcinku drogi ekspresowej został stwierdzony naocznie przez patrol Inspekcji Transportu Drogowego poruszający się oznakowanym pojazdem o nr rej.: [...].
W trakcie kontroli stwierdzono również jednoznacznie brak środków na koncie pre-paid viaBOX o numerze seryjnym [...] – poprzez naciśnięcie przycisku i czterokrotne wyświetlenie czerwonego "X". Kierowca nie skorzystał z prawa do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Organ stwierdził, że Kierowca wjechał na drogę objętą obowiązkiem opłaty pomimo braku środków na koncie i kontynuował przejazd, w związku z czym nałożył na Kierowcę karę pieniężną w wysokości 3000 zł.
W piśmie, które wpłynęło do organu [...] czerwca 2013 r., Kierowca wyjaśnił, że firma, w której jest zatrudniony dba o to aby wszystkie płatności były dokonywane terminowo, a brak środków na koncie spowodowany był awaryjną sytuacją wynikłą z nieobecności, spowodowanej chorobą, pracownika odpowiedzialnego za doładowanie konta. W piśmie zostało również wyjaśnione, że w trakcie kontroli konto niezwłocznie zostało doładowane a w firmie podjęto natychmiastowe działania by taka sytuacja nie miała miejsca.
GITD, rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że incydent został zarejestrowany jako naruszenie o numerze identyfikacyjnym [...] przez bramownicę [...] zlokalizowaną na drodze krajowej nr [...], na odcinku skrzyżowanie z drogą ekspresową [...] – L. (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]).
Organ w toku postępowania wezwał firmę K. Sp. z o.o., odpowiedzialną za obsługę krajowego systemu poboru opłat, do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem. Pismem z [...] lipca 2013 r. spółka wskazała, iż za przejazd pojazdu o nr rej. [...],[...] czerwca 2013 r. po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] opłata elektroniczna nie została uiszczona, z powodu braku środków na koncie użytkownika. Umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Bramownice i system viaTOLL w tym dniu działały prawidłowo, nie odnotowano zgłoszeń dotyczących niepoprawnego działania bramownicy oraz awarii systemu viaTOLL. Użytkownik pojazdu nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBOX. Do pisma dołączono szczegółowy wykaz opłat uiszczonych i nieuiszczonych zarejestrowanych na koncie użytkownika.
Organ powiadomił Stronę o nowym materiale dowodowym, na co Strona podtrzymała swoje wyjaśnienia przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ w decyzji II instancji przywołał przepisy prawa, mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. i nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Na gruncie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, przesłankami odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Nie ma znaczenia, czy kierujący pojazdem jest posiadaczem samoistnym lub zależnym pojazdu, jak również czy dysponuje tytułem prawnym do kontrolowanego pojazdu.
W trakcie przejazdu prawidłowo działające urządzenie viaBOX informuje kierowcę, czy posiada on wystarczające środki na koncie użytkownika. Urządzenie viaBOX wydaje sygnały dźwiękowe, w momencie gdy pojazd przejeżdża pod bramownicą. Pojedynczy sygnał dźwiękowy oznacza, że użytkownik ma wystarczające środki na koncie i opłata została pobrana. Dwa sygnały dźwiękowe informują, że opłata została pobrana, jednakże posiadane środki pieniężne na koncie użytkownika są bliskie wyczerpania. Cztery sygnały dźwiękowe wskazują brak środków na koncie lub wadliwe działanie urządzenia viaBOX, jak również wskazują, iż opłata za przejazd nie została pobrana. Doładowanie konta użytkownika odpowiednimi środkami pieniężnymi, po dokonaniu przejazdu, za który powinna zostać uiszczona opłata elektroniczna, nie konwaliduje stwierdzonego podczas kontroli naruszenia.
Ponadto ustawodawca nie uzależnił nakładania kar pieniężnych od możliwości finansowych czy sytuacji osobistej strony, zatem nie przewidziano możliwości miarkowania wysokości nałożonej kary pieniężnej.
W skardze z 18 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na Jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił decyzji naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, wyrażonych w art. 2, art. 30 oraz art. 31 Konstytucji RP.
Skarżący wskazał, że nieuiszczenie wymaganej należności za przejazd było zdarzeniem jednorazowym i niewynikającym z chęci jakiejkolwiek korzyści. Powyższe wynikało z przeoczenia pracownika spółki, odpowiedzialnego za doładowanie kont kierowcom w systemie viaTOLL, który przebywał na urlopie. Brakująca kwota opłaty za przejazd wynosiła jedynie 5,14 zł, niezrozumiałym jest więc nałożenie kary w kwocie 3 000 zł. Wysokość kary jest całkowicie oderwane od rzeczywistości i kłóci się z podstawowymi zasadami współżycia społecznego. Jest zatem, naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, nie można bowiem traktować na równi osobę, która bez swojej winy, nieumyślnie i jednorazowo nie dopełniła obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd z osobą, która dopuszcza się takich naruszeń nagminnie, lub świadomie w celu uniknięcia opłat. Przyjęta w przepisy ustawy o drogach publicznych reakcja prawna na wymienione w nich nieprawidłowości nie pozostaje w adekwatnym stosunku do rodzaju przewidzianych w nich naruszeń ustawy.
Powyższą, niczym nieuzasadnioną represyjność administracyjną, oderwaną od winy, należy traktować jako naruszenie zakazu pozbawiania godności człowieka, jak też jej ograniczania przez władze publiczne co stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady z art. 30 stanowiącej, że przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych.
Ustawa o drogach publicznych narusza również, zdaniem Skarżącego, zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która oznacza miarkowanie określonego działania, pozwalające na osiągnięcie zamierzonego celu przy jednoczesnym respektowaniu prawa innych osób, które to działanie ogranicza. Zasada proporcjonalności zawiera w sobie powinność ograniczania ingerencji do minimum przy uwzględnieniu okoliczności sprawy tak, aby cel został osiągnięty.
W odpowiedzi na skargę GITD wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu, GITD oparł swoje decyzje na niedokładnie ustalonym stanie faktycznym, co mogło skutkować naruszeniem art. 13k ust. 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie.
Organ wymierzył Skarżącemu karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez jej uiszczenia, na podstawie art 13k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.
Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej." Według art. 13ha ust. 1 u.d.p., "Opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6", to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.
Z art. 13ha ust. 3 ustawy o drogach publicznych jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, jak również autobusem. Natomiast, jak wynika z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.
Według ustaleń GITD, zatrzymany do kontroli w niniejszej sprawie autobus prowadzony przez Skarżącego, poruszał się około godziny 08:22 bez uiszczenia opłaty elektronicznej, płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...] na odcinku G. – P.. Powyższy odcinek mieści się w wymienionym w punkcie 7a lit. b załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, odcinku drogi krajowej nr [...]: skrzyżowanie z drogą ekspresową [...] – L. (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]). Powyższe ustalenia organu, nie budzą wątpliwości Sądu.
Należy jednak podkreślić, że ze znajdującego się w administracyjnych aktach sprawy, szczegółowego wykazu opłat uiszczonych i nieuiszczonych zarejestrowanych na koncie Skarżącego, nadesłanego do organu przez firmę K. Sp. z o.o., przy piśmie z [...] lipca 2013 r. wynika, że Skarżący minął o godzinie 8.10 bramownicę na odcinku drogi krajowej nr [...]: K. – Z.. Z powyższego wykazu wynika również, że na koncie viaTOLL Skarżącego, znajdowały się w tym momencie wolne środki płatnicze w wysokości 1,41 zł. Kwota należna za przejazd przez Skarżącego, tym odcinkiem drogi krajowej [...] wynosiła 1,98 zł. Oznacza to, że za przejazd tym odcinek drogi krajowej nr [...], Skarżący uiścił część należnej opłaty elektronicznej. Tymczasem zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł. Z decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez GITD wynika natomiast, że organ nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. za przejazd odcinka G. – P., kiedy Skarżący nie posiadał już żadnych środków pieniężnych na koncie viaTOLL.
Jak wynika z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, w świetle art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie przez GITD nie spełniają wymogów przytoczonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć, w świetle brzmienia art. 13 k ust. 1 pkt 2 u.d.p., istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z możliwością nałożenia na Skarżącego kary 1.500 zł.
Organ, w wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięciach, nie przedstawił dokładnie stanu faktycznego, pomijając istotne okoliczności dotyczące całej trasy przejazdu przez Skarżącego płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...] oraz stanu konta viaTOLL w trakcie przejazdu tą drogą. Z przedmiotowych rozstrzygnięć bowiem nie wynika aby kara pieniężna została nałożona za przejazd przez Skarżącego całym płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...], lecz za jeden jej fragment na odcinku G. – P.. Skoro kara pieniężna jest przez organ nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej za odcinek pomiędzy dwoma bramownicami, niezależnie od ilości przejechanych odcinków oraz bramownic i przepisy ustawy o drogach publicznych nie dopuszczają kumulatywnego nakładania kar pieniężnych za przejechane odcinki między bramownicami, w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, którego odcinka dotyczy nałożona kara pieniężna.
Organ natomiast, nie uwzględniając przejechanego przez Skarżącego odcinka K. – Z., pomiędzy godziną 8.10, a 8.17, za który kara pieniężna byłaby niższa, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dlaczego oraz na jakiej podstawie prawnej, z całej trasy przejechanej przez Skarżącego drogą krajową nr [...], nałożył karę pieniężną za przejazd odcinkiem G. – P..
W ocenie Sądu, w sytuacji w której wysokość nakładanej kary pieniężnej uzależniona jest od okoliczności związanych z przejazdem danego odcinka drogi krajowej, na której pobiera się opłatę elektroniczną, organ nie może według własnego uznania nałożyć karę pieniężną za przejazd odcinka, na którym jest zobligowany do wymierzenia kary surowszej. Organ, uwzględniając stan konta viaTOLL, z którego korzystał Skarżący, powinien ustalić, w którym momencie doszło do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych regulujących opłatę elektroniczną i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego nałożyć karę pieniężną za stwierdzone naruszenie.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ dokładnego ustali okoliczności stanu faktycznego i uwzględni powyższe wyjaśnienia Sądu.
Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.