Uzasadnienie
Sygn. akt:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Na mocy tej ostatniej decyzji, Prezydent [...] orzekł o wymierzeniu W. M. (dalej jako: skarżący) kary pieniężnej w kwocie 4.745,25 zł za zajecie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul [...] w rej. ul. [...] poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy o pow. 4,75 nr, w okresie od 4 stycznia 2017 r. do 30 stycznia 2017 r.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 40d ust. 2 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. [dalej jako: U.d.p.] (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.); na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.).
Prezydent [...] uzasadniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazał, iż w drodze kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2017 r. stwierdzono umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...]" bez wymaganego. zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.
Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] stycznia 2017 r. potwierdziły ustalony w ten sposób stan faktyczny. Załączono do akt kartę kontroli oraz dokumentację fotograficzną, sporządzone przez dokonujących kontroli pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.
Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r. poinformował stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 K.p.a. - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.
Strona skorzystała z przysługującego jej prawa, w dniu 4 kwietnia 2017 r. udostępniono stronie dokumenty.
Organ przytoczył przepis art. 40 ust. 12 U.d.p. zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c, a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.
Wskazał, iż w opisanym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości:
- 1. powierzchni reklamy: - 4,75 m2
- 2. stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 Udp stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz, 19b załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie: - 3,70 zł x 10 = 37,00 zł
- 3. liczby dni zajęcia pasa drogowego {04 stycznia 2017 r. - 30 stycznia 2017 r.): - 27 dni i wynosi: 4,75 m2 x 37,00 zł x 27 dni = 4 745,25 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie w dniu [...] maja 2017 r. wniósł W. M. wnosząc o: 1/ ustalenie, czy w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania, 2/ pisemne informowanie go o podejmowanych w sprawie czynnościach, 3/ uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1/ art. 10 k.p.a. poprzez poinformowanie strony o wszczęciu postępowania po wydaniu zapoznanie się z dowodami i wypowiedzenie w sprawie, 2/ art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, 3/ art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania po wydaniu decyzji, 4/ art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności za udowodnione pomimo uniemożliwienia skarżącemu zajęcia stanowiska w sprawie.
W piśmie sporządzonym w dniu 30 kwietnia 2017 r. a nadanym w dniu 2 maja 2017 r. skarżący podniósł, iż przedstawiana jej reklama nie została przez niego ustawiona i nie stanowi jego własności. Podkreślił, że zastosowana forma graficzna oraz nazwa firmy są jedynie zbliżone do tej, którą posługuje się firma skarżącego.
Mianowicie - na tablicy jest napis [...], podczas, gdy nazwa zakładu strony to [...]. W firmie skarżącego w ogóle nie przyjmuje [...]. Inny jest krój liter oraz logo [...]. Zgadza się jedynie adres prowadzenia działalności.
Tablica jest usytuowana ok 2 km od siedziby sklepu, w rejonie, w którym skarżący nie bywa, zaś o istnieniu reklamy dowiedział się z pisma ZDM.
Skarżący podniósł też, że jakość tablicy i jej stan urągają standardom panującym w jego firmie. Ponieważ adres na tablicy jest tożsamy z adresem salonu optycznego strony, W. M., uznając tablicę za antyreklamę, postanowił zlikwidować ją na własny koszt.
Skarżący podał, iż wcześniej na bazarku przy ul. [...] funkcjonował inny zakład optyczny i wyraził przypuszczenie, że reklama może być pozostałością po tamtej placówce.
Dopuścił też możliwość, iż ktoś z konkurencji ustawił tablicę, aby zdeprecjonować jego działalność.
Kolegium rozpatrując odwołanie strony, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz administracyjnym podnosi się, iż aby można było wydać decyzje o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, niezbędne jest dokładne ustalenie następujących elementów: 1/ zajęto pas drogowy (a nie inny teren), 2/ sprawca zajęcia, 3/ powierzchnia i rodzaj zajęcia, 4/ okres zajęcia.
Organ doszedł do przekonania, że każda z tych okoliczności została w sprawie udowodniona.
Fakt zajęcia pasa drogowego został ustalony w drodze kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2017 r. Dowodami tej okoliczności są następujące dokumenty:
a/ protokół kontroli pasa drogowego, b/ 1 fotografię, c/ wydruk z elektronicznej mapy terenu zawierający oznaczenie granic działek ewidencyjnych oraz naniesioną przez podpisanego na wydruku kontrolera lokalizacją spornej reklamy oraz wydruk z ewidencji gruntów, d/ wydruk z ewidencji gruntów, wskazujący, że działka nr [...] (na której ujawniono tablicę) jest działką drogową we własności [...] i we władaniu ZDM.
e/ fotografie wykonane przez Pogotowie Drogowe ZDM w dniu [...] stycznia 2017 r. wskazujące na to że tablica jest dwustronna.
2/ karta kontroli zajęcia pasa drogowego (k.
- 12) oraz zdjęcia umieszczone na płycie CD (znajdują się w kopercie na karcie 23).
Opisane wyżej dowody, zdaniem organu, potwierdzają, że tablica reklamowa znajdowała się w pasie drogowym; jaka była powierzchnia obiektu i w jakim okresie obiekt funkcjonował w pasie drogowym. Tych okoliczności nie zakwestionował skarżący. Zakwestionował natomiast ustalenie, iż to on jest sprawcą zajęcia. Organ uznał jednak, iż to skarżący był sprawcą zajęcia pasa drogowego, a jego argumenty odrzucił z przyczyn następujących:
1/ reklamy placówek handlowych lub usługowych zamieszcza się w interesie podmiotu, który jest reklamowany, gdyż celem reklamy jest zawiadomienie kierujących i przechodniów o prowadzonej działalności i zachęcenie do skorzystania z usług reklamowanej firmy;
2/ za niewiarygodne uznano przypuszczenie skarżącego, iż tablicę mógł wykonać ktoś z jego konkurencji, aby mu zaszkodzić, a konstatację tę przyjęto z przyczyn następujących:
a/ wykonanie tablicy wymagało określonych nakładów na materiały (sama tablica oraz 2 nogi), jak też nakładów na wykonanie treści reklamowej (koszt farby, konieczność użycia szablonu, etc.), b/ także umieszczenie tablicy w gruncie wymagało określonego nakładu pracy, a gdyby istotnie ktoś chciał wyrządzić skarżącemu szkodę wizerunkową lub majątkowa, to zapewne wykonałby kilka takich tablic i umieścił je także na drogach o kategorii wojewódzkiej lub krajowej (np. ulica [...]), albowiem zarówno stawki opłat, jak i kar za zajęcie pasa drogowego wzrastają wraz z kategorią drogi;
d/ za przyjęciem własności tablicy po stronie skarżącego przemawia także to, że sam ją usunął; oznacza to iż postąpił z tym przedmiotem tak jak właściciel; gdyby bowiem uznawał ze tablicę umieścił ktoś inny na jego szkodę, winien zawiadomić Policję o popełnieniu na jego szkodę czynu zabronionego z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2013 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.) (np. z art. 26 tej ustawy) i domagać ścigania sprawcy oraz usunięcia niedozwolonego obiektu;
e/ Nieprzekonująco brzmi też twierdzenie, iż skarżący wykonuje usługę [...], nigdy nie zatrudnia [...], a na tablicy podano specjalność: [...].
- - Zgodnie z międzynarodową definicja przyjętą w 1993 r. przez Międzynarodowe Porozumienie Optometryczne i Optyczne: optometrysta to autonomiczny, nauczany i regulowany zawód należący do systemu ochrony zdrowia, a osoba wykonująca ten zawód praktykuje w zakresie badania refrakcji i zaopatrzenie w pomoce wzrokowe, a także diagnozowanie i właściwe postępowanie w przypadku choroby oczu oraz rehabilitacji układu wzrokowego.
- - zatem optometrysta poprzez dobranie szkieł optycznych lub soczewek kontaktowych, zajmuje się takim samym rodzajem usług medycznych, jakie może świadczyć okulista,
- - pojęcie optometrysta jest pojęciem stosunkowo nowym w polskim języku potocznym i dla wielu osób może być nie do końca zrozumiałe;
- - każdy natomiast bez trudu skojarzy informację, że salon zatrudniający i okulistę i optyka zapewni mu dobraniu odpowiednich przedmiotów wspomagających wzrok oraz wykona tak dobrane okulary;
Zdaniem organu, kwestia estetyki wykonanej tablicy jak też zgodności czy rozbieżności kroju liter i logo [...] jest kwestią na tyle ocenną i nieuchwytną, że twierdzenia skarżącego o "urąganiu standardom jego firmy" brzmią nieprzekonująco.
Organ uznał za niezasadne również pozostałe zarzuty odwołania. Wskazał, iż każde naruszenie procedury administracyjnej może prowadzić do uchylenia decyzji, o ile skarżący wykaże albo organ oceni z urzędu, ze owo naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a takiego, zdaniem organu, w sprawie nie było.
Organ potwierdził, iż zaistniały nieprawidłowości w doręczeniu zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. wskutek czego strona swoje stanowisko wysłała pocztą w dniu 2 maja 2017 r. a organ otrzymał jej w dniu 5 maja 2017 r., a zatem już po wydaniu decyzji, co nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2017 r., jednak pozostało to bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 132 kpa, organ po otrzymaniu odwołania strony ma możliwość dokonania korekty decyzji we własnym zakresie, jeśli stwierdzi, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości; w niniejszej sprawie organ I nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołanie przekazując je do Kolegium.
Kolegium dysponowało zaś zarówno stanowiskiem strony z dnia 30 kwietnia 2017 r. jak i odwołaniem.
Nadto strona mimo pouczenia o uprawnieniu do przejrzenia akt z prawa tego skorzystała.
Tak więc, w ocenie organu, zaistniałe naruszenie art. 10 oraz 61 § 4 k.p.a. pozostało bez żadnego wpływu na wynika sprawy.
Z kolei zarzut naruszenia art. 8 i 81 k.p.a. uległ dezaktualizacji z sytuacji wniesienia i rozpoznania odwołania przez organ II instancji.
Od powyższej decyzji W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 10 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu odwołania, okoliczności odebrania mu prawa do uczestnictwa w sprawie, choćby przez możliwość ustosunkowania się do zebranych dowodów, co pozbawiło go prawa uczestnictwa w istotnej części postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji;
- 2. Zasady dobrej wiary i zaufania organów administracji do strony;
- 3. art. 77 k.p.a. przez:
- 3.1. Zaniechanie ustalenia,,. czy w okolicy reklamy były naniesione oznaczenia szerokości pasa drogowego;
- 3.2. Zaniechanie ustalenia istnienia przesłanki winy skarżącego i ew. jej stopnia.
- 4. art. 107 k.p.a. przez lakoniczne i zdawkowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności przez nie odniesienie się lub enigmatyczne ustosunkowanie się do zarzutów odwołania i nie wyjaśnienie przyczyn ich nieuwzględnienia oraz brak wskazania faktów, które organ uznał za uzasadnione i udowodnione a które nie, co w konsekwencji naruszyło zasady z art. 7 k.p.a. (praworządności) oraz art. 8 k.p.a. (pogłębiania zaufania) i uniemożliwia poznania przyczyn wydania zaskarżonego aktu;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...], Zarządu Dróg Miejskich, z [...].04.2017 r. w sprawie [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.
W toku postępowania sądowego, pismem z dnia 13 kwietnia 2018 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2019 r. [...]. Podniósł, iż ww. decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego w tym samym miejscu, tym samym obiektem, tylko za inny okres, przy czym ten sam organ w identycznych okolicznościach, na podstawie tożsamych dokumentów wydał odmienną decyzję.
Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z ww. dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji.
Nie ulega wątpliwości, iż w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej, do podstawowych obowiązków organu należy prawidłowe ustalenie strony postępowania, podlegającej ukaraniu. W przypadku spraw o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, materialnoprawną przesłankę w tym zakresie formułuje art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., stanowiący, iż za zajęcie drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Jak wyżej wskazano, kluczowe jest ustalenie właściwej strony postępowania - podmiotu dokonującego faktycznie zajęcia pasa drogowego, czego nie uczynił organ I instancji, a organ odwoławczy wady tej nie zauważył - i rzecz jasna - nie konwalidował.
Skarżący zaprzeczył, aby był właściwie określoną stroną postępowania, wskazując na okoliczności, które winny budzić wątpliwość po stronie organu co do prawidłowego wskazania jego osoby jako strony, czyli osoby, która winna była wyjednać zezwolenie na zajęcie części pasa drogowego pod reklamę, jednak tego obowiązku nie dopełniła. Należały do nich przede wszystkim - wskazanie w treści reklamy zawodu "[...]", a nie wykonywanego przez skarżącego "[...]", oraz uprzednie wykonywanie działalności w znajdującej się we wskazywanej przez reklamę okolicy, na bazarze, przez innego przedsiębiorcę z podobnej branży.
Zdaniem Sądu, nie można odmówić racji skarżącemu, który zarzucał, że organ nie dopełnił podstawowego obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, iż podobne poglądy do wyrażonych w niniejszym wyroku, wyraziło SKO w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. - [...] (k-12 akt sądowych).
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego" podmiotem, na który winna być nałożona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest zazwyczaj właściciel reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 (ustawy o drogach publicznych)" / vide - wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt: II GSK 560/08, z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt: II GSK 803/10/. Uchybienie obowiązkowi, o którym mowa powyżej, stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zakres koniecznej do wyjaśnienia materii - statusu skarżącego jako strony niniejszego postępowania - determinuje rozstrzygnięcie, jakie zapadnie w sprawie przy ponownym jej rozpoznaniu.
Jedynie wyjaśnienie tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości i wykazanie, że przedmiotowa reklama stanowi własność i została posadowiona przez skarżącego, umożliwi ponowne nałożenie na niego kary. W przeciwnym wypadku organ będzie obowiązany umorzyć toczące się wobec niego postępowanie administracyjne, wszczęte w tym przedmiocie. Należy także mieć na uwadze aktualne brzmienie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym § 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wzmianka powyższa dotyczy udowodnionej przed tut. Sądem okoliczności, iż w sprawie skarżącego to czy się nie jedno, lecz dwa postępowania administracyjne, których przedmiotem jest nałożenie kar z tego samego tytułu (posadowienie reklamy w tej samej lokalizacji), aczkolwiek za inny okres pozostawania tej reklamy w pasie drogowym.
W sprawie, o której mowa, SKO w [...] uchyliło decyzję o nałożeniu kary, nakazując organowi I instancji zbadanie, czy skarżący jest właścicielem reklamy. Zdaniem Sądu, wskazanym jest, aby organ ujednolicił swoje stanowisko i w obydwu sprawach wydał analogiczne rozstrzygnięcia.
Zaznaczenia wymaga, że pozostałe stawiane przez skarżącego zarzuty są bezzasadne. Naruszenie art. 10 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy skarżący miał pełną możliwość - i z niej skorzystał - przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Inną kwestią jest brak oczekiwanej reakcji na to stanowisko ze strony organu. Organ w pełni udokumentował fakt, że reklama znajdowała się w pasie drogowym - zarzut sformułowany w tym zakresie jest zatem również niezasadny. W terenie natomiast nie musiały być - wbrew stanowisku skarżącego - umieszczone oznakowania pasa drogowego. Okoliczności takie, jak zła wiara, bądź wina skarżącego, nie miały znaczenia w sprawie, gdyż stanowią przesłanki pozaustawowe. Odpowiedzialność z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia opiera się na koncepcji odpowiedzialności obiektywnej i nie wymaga badania wskazanych wyżej przesłanek, a jedynie faktu naruszenia prawa, oraz - co wymaga w niniejszej sprawie zaakcentowania - podmiotu odpowiedzialnego.
Z uwagi na powyższe, w myśl art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) Sąd uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje.