Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego (także "GITD"), decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 149 § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku K. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P. w K. ("strona", "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].
W uzasadnieniu GITD wskazał, że w dniu [...] września 2017 r. w miejscowości G. na drodze wojewódzkiej nr [...] (dopuszczalny nacisk pojedynczej osi do 8 t) zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował M. B., który wykonywał przejazd drogowy na trasie G.-C. z ładunkiem bydła (ładunek podzielny).
Po dokonaniu ważenia pojazdu ustalono, że przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej. Nacisk ten, po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę wyniósł 12 t, co dało przekroczenie o 4 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 50 %). Podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych parametrów dopuszczalnych norm. Przebieg kontroli został utrwalony protokołem z dnia [...] września 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 64, 140aa ust. 1-3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i art. 104 § 1 k.p.a., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za brak zezwolenia kategorii VII - w pozostałych przypadkach.
Skarżąca wniosła odwołanie. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt Vl SA/Wa 340/18 - oddalił skargę K. S..
Pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. strona złożyła do organu wniosek o wznowienie postępowania.
GITD, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., wezwał stronę do sprecyzowaniu żądania poprzez wskazanie przesłanki, na której wnosząca opiera swoje żądanie.
W odpowiedzi, strona - pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. - poinformowała, że podstawą jej wniosku jest art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a., zwracając uwagę, że w dniu 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok w sprawie C-127/l7, w którym stwierdził, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. w związku z pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika do tej dyrektywy. Strona powołała m.in. wyrok TSUE z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. C-453/00 Kuhne & Heitz, wyrok TSUE z dnia 6 października 2015 r., sygn. C-69/14, uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 października 2017 r., sygn. I FPS 1/ 17 w kwestii wykładni i podstaw wznowienia postępowania.
Jednocześnie podkreśliła ze obowiązkiem organu jest przeprowadzenie wykładni przepisów krajowych, w tym w szczególności całego art. 145 § 1 k.p.a., w kwestii podstaw i przesłanek wznowienia, aby pozwalało to na wzruszenie decyzji wydanych na podstawie przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. GITD wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2017 r.
Pismem z dnia 30 października 2019 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że podtrzymuje argumentację wyrażoną w treści składanych wcześniej pism. Wnosząca zaznaczyła, że treść zaskarżonej decyzji świadczy o zignorowaniu przez organ orzecznictwa TSUE, co prowadzi do naruszenia obowiązującego prawa.
GITD decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał w całości w mocy decyzję z dnia [...] września 2019 r.
Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego postępowania przed GITD.
Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. w zw. z art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. oraz art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez niezastosowanie w sprawie. Dodatkowo strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy sprawa toczyła się przed tut. Sądem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegają rozstrzygnięcia organu o odmowie uchylenia - po wznowieniu postępowania - decyzji ostatecznej.
Sądowi jest przy tym znana z urzędu okoliczność, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1371/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 340/18 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia:
- I. wznowił postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r.;
- II. zmienił prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 340/18 w ten sposób, że uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r.;
- III. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. S. kwotę 775 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wskazać należy, że strona skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją GITD z dnia [...] grudnia 2017 r., jako podstawę swojego żądania wskazała m.in. art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. i powołała na wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t. W konkluzji tego wyroku wskazano, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".
GITD postąpił prawidłowo wznawiając postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją. Nieprawidłowe jest natomiast stanowisko GITD o braku podstaw do uchylenia - w trybie wznowienia - nałożonej na skarżącą kary pieniężnej. Decyzja w tym zakresie powinna bowiem zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. (tak też m.in. w wyrokach WSA w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 2201/19, VI SA/Wa 2497/19, VI SA/Wa 2336-2338/19).
Rzeczywiście, w k.p.a. brak jest uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy - Ordynacja podatkowa, statuującego jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wydanie wyroku TSUE. Także Konstytucja RP nie reguluje wprost skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
Brak jednoznacznego przepisu w k.p.a. nie powoduje jednak, że wyrok TSUE nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Podstawę w ww. zakresie należało wywieść w tym przypadku z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Obowiązek wykonania wyroku TSUE nie może budzić bowiem wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony, Dz.U.2004.90.864/30), w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie - w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).
Nie ulega również wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.
W wyroku TSUE z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), z unormowanej w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. (obecnie - po przyjęciu Traktatu z Lizbony, jest to art. 4 ust.
- 3) zasady lojalnej współpracy wywiedziono obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez TSUE. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami, tj.:
- 1) organ administracji posiada - zgodnie z prawem krajowym, uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją;
- 2) rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;
- 3) wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia TSUE, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do TSUE w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE;
- 4) zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu TSUE.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że wyrok TSUE C-453/00, którego tezy powtórzone zostały także w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytycza rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE - w tym przypadku w sprawie C-127/17, a ostateczną decyzją administracyjną, w niniejszej sprawie jest to decyzją GITD z dnia [...] grudnia 2017 r. W rozpoznawanej sprawie, w kontekście prawa skarżącej do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego decyzją GITD z dnia [...] grudnia 2017 r., a to w skutek wydania wyroku TSUE w sprawie C-127/17, na uwagę zasługują również inne wyroki TSUE, mianowicie wydany 4 października 2012 r., w sprawie C-249/11, oraz wydany 19 września 2006 r. w połączonych sprawach C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559).
Reasumując, kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy Państw członkowskich ("Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów"), ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE ("Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału") oraz poglądami orzecznictwa TSUE; przyjąć należy, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m.in. na uruchomieniu - w stosunku do ostatecznej, czy nawet prawomocnej, decyzji administracyjnej, dostępnych w krajowym postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych. Skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej", to adekwatnym w polskim systemie rodzimym trybem postępowania jest wznowienie postępowania (Dział II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Postępowanie", Rozdział 12 "Wznowienie postępowania").
Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych blisko 60 lat temu przepisów, a więc wykładni uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa, m.in. M.P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości - w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4-5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z dnia 6 października 2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).
Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego, sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego, bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego, została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza, odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można przy tym skutecznie zarzucić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność Państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym przyjął, że w powyżej opisanym, krajowym mechanizmem proceduralnym, mającym zrealizować wykonanie wyroku TSUE C-127/17, a w konsekwencji wzruszyć decyzję GITD z dnia [...] grudnia 2017 r. wydaną w oparciu o zakwestionowane normy krajowe, jest kodeksowa instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Potwierdzeniem takiego stanowiska są także orzeczenia NSA, zapadłe zresztą w związku z ww. wyrokiem TSUE w sprawie C-127/17, którymi uchylono decyzje zapadłe na podstawie zakwestionowanych przez TSUE uregulowań (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, także już NSA opowiedział się za tym, że decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego, wydane w oparciu o te same przepisy krajowego prawa co decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną, dotknięte zostały naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i które podlegały wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję oraz - na zasadzie art. 135 ww. ustawy - poprzedzającą ją decyzję GITD z dnia [...] września 2019 r.
Na wniosek skarżącej - na podstawie art. 200 ww. ustawy Sąd orzekł także o zwrocie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w kwocie 200 zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego. Nadpłacona w ww. zakresie kwota (tj. 250 zł) została skarżącej zwrócona na podstawie zarządzenia z dnia 27 kwietnia 2020 r.