Uzasadnienie
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007r. Nr [...] wydana na podstawie art. 155 k.p.a oraz §8 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z 9 marca 1999r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania (Dz. U. Nr 27, poz. 250 zwanego dalej: "Rozporządzeniem z 9 marca 1999r.") którą postanowiono: odmówić zmiany ostatecznej decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] października 2004r. Nr [...], ustalającej okres działalności artystycznej w charakterze muzyka kontrabasisty od 1 lutego 1964r. do 31 grudnia 1978r. K. P. (skarżący).
Powyższa decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez K. P. od decyzji organu I instancji tj. Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z [...] października 2006r. wydanej m.in. na podstawie art. 155 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2007r Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że K. P. złożył wniosek o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] października 2004r. Nr [...] ustalającej okres działalności artystycznej skarżącego w charakterze muzyka kontrabasisty od 1 lutego 1964r. do 31 grudnia 1978r. w ten sposób, żeby stwierdzić, iż działalność artystyczna skarżącego trwała nieprzerwanie do 1988r. Organ wskazał, iż skarżący powoływał się we wniosku na wykonywanie, za zgodą Polskiej Agencji Artystycznej [...], działalności artystycznej w W. w latach 1972-1979 oraz 1980-1988. Odmawiając zmiany decyzji Minister podniósł, iż przedłożone przez skarżącego na poparcie przedmiotowego wniosku oświadczenia zamieszkałych w W. M. Z. i W. G. datowane na 26 marca 2007r. nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności poza przypuszczeniem wyżej wymienionych, że nie wykluczają zatrudnienia skarżącego w W. za pośrednictwem Polskiej Agencji Artystycznej [...].
Organ zaakcentował przy tym, że omówione wyżej pisemne oświadczenia, nie zawierają nawet adresów składających je osób. Minister podkreślił ponadto, że w celu usunięcia wszelkich wątpliwości organ zwrócił się do Polskiej Agencji Artystycznej [...], która pismem z 6 lipca 2007r. potwierdziła, że K. P. wykonywał działalność artystyczną jedynie w latach 1972-1978 zaprzeczając, aby Agencja pośredniczyła w pracy skarżącego w W. w latach 1979-1988. Powyższe ustalenia przywiodły organ do wniosku, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zmiany decyzji ostatecznej z [...] października 2004r. Nr [...]w oparciu o przepis art. 155 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na omówioną wyżej decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007r. Nr [...] K. P., wniósł o zmianę zakwestionowanego rozstrzygnięcia w ten sposób ażeby ustalić, iż jego działalność artystyczna trwała nieprzerwanie od 1 lutego 1964r. do 16 września 1988r., a w szczególności, że podlega zaliczeniu działalność strony na terenie W. w okresie od 31 grudnia 1978r. do 16 września 1986r. Zaskarżonej decyzji zarzucono "tendencyjność i tłumaczenie wszystkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego". W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, iż likwidacja dokumentów zawartych w zasobach archiwum [...], nie powinna pociągać dla strony negatywnych skutków prawnych. Zdaniem skarżącego informacja [...], który sam podał, że nie dysponuje dokumentami (z powodu zniszczenia) mogącymi poświadczyć pracę strony w W. w latach 1979-1988, a jednocześnie zaprzeczył, jakoby skarżący w spornym okresie pracował za pośrednictwem [...] w w/w kraju nie może być uznana za rzetelną, gdyż jest wewnętrznie sprzeczna.
Skarżący podkreślił ponadto, że oświadczenia pisemne świadków, wbrew twierdzeniom organu, świadczą o tym, że strona wykonywała w spornym okresie działalność artystyczną za pośrednictwem [...]. Odnosząc się do fragmentu uzasadnienia decyzji, w którym organ wskazuje, iż na oświadczeniach pisemnych świadków nie zostały wskazane ich adresy, co w ocenie strony, świadczy o umniejszaniu wiarygodności powołanych świadków, strona podaje m.in., że organ nigdy nie zażądał wskazania ich adresów, co oczywiście nie stanowi żadnego problemu dla skarżącego, który adresy te może organowi wskazać.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.
Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadniało uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007r. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, w związku z żądaniem zawartym w skardze, a mianowicie skarżący wniósł o zmianę w/w. decyzji w ten sposób ażeby ustalić, iż działalność artystyczna strony trwała nieprzerwanie od 1 lutego 1964r. do 16 września 1988r., a w szczególności, że podlega zaliczeniu jego działalność na terenie W. w okresie od 31 grudnia 1978r. do 16 września 1986r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosi, że rozpatrywana sprawa nie może zostać rozstrzygnięta w sposób wskazany przez skarżącego. Nie powielając opisanego we wstępnej części niniejszych rozważań zakresu kontroli sądu administracyjnego zreasumowania wymaga, iż uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych mają w zasadzie charakter kasacyjny. Nie mogą więc one rozstrzygnąć, co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżonego aktu. Mogą jedynie utrzymać zaskarżony akt w mocy albo wyeliminować go z obrotu prawnego, jeżeli jest on sprzeczny z prawem.
W rozpatrywanej sprawie, uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd w pierwszej kolejności stwierdza naruszenie art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako, że było rozstrzygnięciem organu odwoławczego winno mieścić się w katalogu rozstrzygnięć enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 138 k.p.a. Innymi słowy Minister, jako organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Ewentualnie uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazany wyżej katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy ma charakter zamknięty.
Tymczasem decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007r. Nr [...] jest, w istocie, decyzją tego organu tak, jakby działał w pierwszej instancji na co wskazuje nie budząca jakichkolwiek wątpliwości treść omawianego rozstrzygnięcia a mianowicie Minister, na podstawie art. 155 k.p.a. "postanowił odmówić zmiany ostatecznej decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] października 2004r. Nr [...], ustalającej okres działalności artystycznej w charakterze muzyka kontrabasisty od 1 lutego 1964r. do 31 grudnia 1978r. K. P.".
Już, z tego tylko względu, zaskarżoną decyzję należało uchylić, gdyż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Oprócz wymienionego mankamentu powyższa decyzja jest obarczona szeregiem innych wad niezależnie od już wskazanej, skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W aktach nadesłanej sprawy administracyjnej nie ma listy obecności osób podejmujących w pierwszej instancji uchwałę o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z [...] października 2004r. podczas, gdy zgodnie z §6 Rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania Komisja orzeka przy udziale, co najmniej trzech członków stałych oraz przedstawiciela zainteresowanego stowarzyszenia spośród członków niestałych.
Natomiast decyzje Komisji zapadają większością głosów członków Komisji. W razie równości głosów decyduje głos przewodniczącego posiedzenia (§7 ust.1). Minister, jako organ odwoławczy miał zatem obowiązek sprawdzenia, czy podjęta przez organ pierwszej instancji decyzja zapadła zgodnie z wymogami cytowanego rozporządzenia. Brak stosownych dokumentów w aktach nadesłanej sprawy administracyjnej uniemożliwia przeprowadzenie w tym zakresie kontroli sądowej.
Sąd zwraca ponadto uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. musi zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, również w zakresie dopuszczalności zmiany decyzji "pierwotnej"(którą w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z [...] października 2004r.) a mianowicie, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Przy czym każdorazowo w takiej sytuacji należy uwzględnić, iż zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja ta została wydana. W niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej instancji, jak i odwoławczy organ nie poczynił, w tym zakresie, żadnych rozważań. Należy w tym miejscu dodać, że omówiony wyżej brak obarcza w zasadniczy sposób decyzję organu odwoławczego, gdyż działanie tego organu jest również działaniem merytorycznym.
W niniejszej sprawie wątpliwości Sądu budzi również dokonana przez organ ocena dowodów przedstawionych przez skarżącego. Ocena dowodów należy oczywiście do organów orzekających, ale musi być ona dokonana z zastosowaniem podstawowych reguł przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Agencja [...] wycofała się z treści swojego wcześniejszego zaświadczenia potwierdzającego sporny okres zatrudnienia strony, gdyż jak podała - nie dysponuje stosownymi dokumentami ponieważ zlikwidowano archiwum. Agencja wskazuje również, że zachował się jedynie zarejestrowany wpis ewidencji, pod jakim numerem należało szukać kartoteki wyjazdowej skarżącego (v. zaświadczenie z 13 stycznia 2007r. oraz pismo [...] z 6 lipca 2007r.). Zdaniem Sądu, stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra jakoby pismo [...] z 6 lipca 2007r. należało ocenić jako "zaprzeczające, aby Agencja pośredniczyła w pracy skarżącego wykonywanej w W. w latach 1979-1988" należy uznać za zbyt daleko idące.
W ocenie Sądu, uwzględniając treść zarówno omawianego zaświadczenia jak i pisma [...] z 6 lipca 2007r. (w którym to piśmie Agencja wskazuje, iż na podstawie informacji i dokumentów przekazanych przez K. P. nie można potwierdzić jakoby Agencja pośredniczyła w wyjeździe i pracy artystycznej skarżącego w W.), nie można w żadnym razie odczytywać jako "zaprzeczenia", że Agencja pośredniczyła w w/w wyjeździe. Tym bardziej, że - jak słusznie podnosi skarżący- Agencja [...] przyznaje, że w związku z czynnością brakowania dokumentów, nie posiada całości akt w swoich zasobach archiwalnych. Przy czym co istotne, [...] podaje, iż zachował się numer kartoteki wyjazdowej strony. Powyższe sugeruje z kolei, iż Agencja [...] dysponowała dokumentami związanymi z wyjazdami skarżącego. W tej sytuacji skarżący dla wykazania swoich praw nie tylko może (ale wydaje się to wręcz niezbędne) przedłożyć inne dowody świadczące o tym, że w spornym okresie wykonywał działalność artystyczną za pośrednictwem wzmiankowanej Agencji.
Tak też skarżący uczynił przedkładając pisemne oświadczenia dwóch świadków M. Z. i W. G. datowane na 26 marca 2007r. Wątpliwości Sądu wzbudziła ocena tych dowodów dokonana przez organ. Mianowicie, zdaniem Ministra w/w oświadczenia "nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności poza przypuszczeniem wyżej wymienionych, że nie wykluczają zatrudnienia skarżącego w W. za pośrednictwem Polskiej Agencji Artystycznej [...]. Tymczasem oświadczenia powyższe, skonstruowane według tego samego schematu, stanowią po pierwsze: o tym w jaki sposób wyglądała kwestia zatrudnienia muzyka poza granicami kraju za pośrednictwem [...] (cyt."w odpowiedzi na pismo z 16 lutego 2007r. informuję, że muzyk przebywający za granica na kontrakcie [...] odnawiał kontrakt z pracodawcą, w tym przypadku z orkiestrą Symfoniczną w M. i kontrakt ten był przesyłany do [...]. [...] zatwierdzając kontrakt, legalizował kontynuacje pracy i dalszy pobyt za granicą"), po drugie zaś zawierały stwierdzenie: cyt. "odnośnie sprawy K. P., nie dysponuję żadną informacją, która by wskazywała na to, że Pan K. P. przebywał na kontrakcie w M. bez zgody [...]".
Gdy więc organ powziął wątpliwość, co do wiarygodności oświadczeń tak istotnych świadków. Bądź też uznał, że sformułowania w/w oświadczeń budzą zasadnicze wątpliwości, co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, a przede wszystkim, czy są oparte jedynie na przypuszczeniach świadków w zakresie spornych kwestii, organ powinien tych świadków przynajmniej przesłuchać po uprzednim uprzedzeniu o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a.), a w razie potrzeby dokonać ich konfrontacji ze skarżącym. Oczywiście uprzednio żądając od wnioskodawcy tj. K. P. wskazania adresów w/w świadków.
Zdaniem Sądu, wyprowadzenie wniosku, że w/w. oświadczenia nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności "poza przypuszczeniem wyżej wymienionych, że nie wykluczają zatrudnienia skarżącego w W. za pośrednictwem Polskiej Agencji Artystycznej [...]", nie znajduje potwierdzenia w ich literalnej treści. Stąd powyższy wniosek należy uznać za zbyt daleko idący, a co najmniej przedwczesny. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się tłumaczenie przysięgłe oświadczeń złożonych przez w.w. osoby przed notariuszem w M. w dniu 2 sierpnia 2006 r., w którym świadkowie ci "pod przysięgą zadeklarowali", że K. P. był zatrudniony w orkiestrze w M. na stanowisku kontrabasisty głównego od 1 czerwca 1979r. do 16 września 1988r. (k. 38 akt adm.). W aktach sprawy znajduje się ponadto zaświadczenie wydane przez Dyrekcję Generalną Zasobów Ludzkich Rządu Stanu Z. z 7 czerwca 2004r. potwierdzające m.in. że skarżący piastował w/w funkcję kontrabasisty, a "jego świadczenia społeczne zostały spłacone" (k. 42 akt adm.).
Powyższe dokumenty złożone przez skarżącego, przy wniosku o zmianę decyzji, w żaden sposób nie zostały ocenione, co świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a., ponieważ nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, natomiast uzasadnienie rozstrzygnięcia nie zawiera wystarczających i przekonujących dowodów, które potwierdzałyby słuszność podjętego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzec jak w punkcie 1 wyroku. O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a.
Wydanie orzeczenia o kosztach postępowania było zbędne, ponieważ skarżący pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy nie zgłosił stosownego wniosku.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.