Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 i art. 98 § 1 oraz art. 101 § 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia Pana B. K. (dalej Strona, Skarżący) na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] października 2012 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia Panu B. K., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Do wydania postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia Panu B. K., zostało wszczęte z urzędu [...] października 2012 r. Podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania był fakt uzyskania przez Wydział Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w K. odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział III Karny, sygn. akt [...] z [...] lutego 2012 r., na mocy którego Strona została skazana za popełnienie przestępstwa z art. 297 § 1 k.k.
W dniu [...] października 2012 r. Strona wniosła o wstrzymanie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego.
Postanowieniem z [...] października 2012 r., [...] Komendant Wojewódzki Policji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powołując się na art. 98 § 1 k.p.a., wyjaśnił, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony, zatem brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Strony o jego zawieszenie. Wyjaśniając podstawy zawieszenia wynikające z przepisu art. 97 § 1 k.p.a., podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek. Ponadto z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia, gdy dana kwestia nie była jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego, a nie stanowiące podstawę jego wszczęcia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Postanowienie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia na przedmiotowe rozstrzygnięcie.
Skarżący, zgodnie z dyspozycją pouczenia, pismem z [...] listopada 2012 r., złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż złożył wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich "o wywiedzenie kasacji" od wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział III Karny z [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...]. Poniósł, iż odmowa zawieszenia spowoduje, że nie będzie mógł kontynuować zatrudnienia, co w konsekwencji spowoduje obowiązek uiszczenia kar umownych wobec innych podmiotów.
Postanowieniem powołanym na wstępie, Komendant Główny Policji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślił, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno fakultatywnej jak i obligatoryjnej instytucji zawieszenia postępowania, a przesłanka bezwzględnego uwzględnienia słusznego interesu strony nie została zawarta przez ustawodawcę w kodeksowej regulacji instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, jak słusznie zauważył to również organ I instancji, postępowanie w sprawie zawieszenia mu praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu, co wyklucza możliwość zawieszenia postępowania na jego wniosek.
Dodatkowo organ wyjaśnił kwestię zagadnienia wstępnego, podkreślając że jest to więc taki problem prawny, który uniemożliwia zastosowanie norm prawa materialnego, a tym samym wydanie decyzji administracyjnej, dopóki inny organ lub sąd problemu tego nie rozwiąże. Zatem wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich o wywiedzenie kasacji (na który powołuje się Strona) nie wypełnia przesłanek zawartych w pkt. 4.
Organ pouczył Stronę o możliwości zaskarżenia niniejszego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia.
Pismem z [...] stycznia 2013 r., Strona wniosła skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji, wnosząc o stwierdzenie, że zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w jego ocenie art. 532 k.p.k. może stanowić podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż organ administracji przy rozstrzyganiu sprawy musi brać pod uwagę całokształt materiału dowodowego, w tym również tezy zawarte w innych ustawach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji Strony wyjaśnił, że przepis art. 532 k.p.k. nie należy do grupy przepisów, które upoważniałyby organy Policji do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto wniesienie kasacji nie wzrusza prawomocności orzeczenia, które było podstawą wszczęcia postępowania, jak również nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Należy jednocześnie podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm. (dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Badając niniejszą sprawę pod kątem legalności zaskarżonego postanowienia, należy wyjść od analizy przepisów art. 141 § 1 oraz art. 101 § 3 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odnośnie kwestii zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 101 § 3 k.p.a., czyli na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W świetle tej regulacji należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje.
Oznacza to, że zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2012 r. Komendanta Głównego Policji, utrzymujące w mocy postanowienie z [...] października 2012 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, prowadzonego wobec Skarżącego, zostało wydane bez podstawy prawnej.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Brak podstawy prawnej stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 2 przesłankę stwierdzenia nieważności w tym przypadku postanowienia.
Kwestia prawna dotycząca zażaleń na postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, była wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne w kontekście nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., dokonanej 11 kwietnia 2011 r., którą nadano temu przepisowi obecne, przytoczone powyżej, brzmienie.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2013 w sprawie II OSK 2296/12 stwierdził, że "wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania.
Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).
Z poglądem tym zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2013 r. w sprawie II OSK 1811/12 dodając, że: "Trudno (...) przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.".
Podkreślenia wymaga, że skutkiem procesowym niniejszego wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia, jest pozostawienie w obrocie prawnym niezaskarżalnego postanowienia z [...] października 2012 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...], które jednak zawiera błędne pouczenie wymagające sprostowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku.