Uzasadnienie
W dniu [...] kwietnia 2016 r. w miejscowości S., na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował W. P. który wykonywał przejazd z ładunkiem podzielnym w postaci przesyłek kurierskich (13 palet) w imieniu R. L. (dalej także jako "skarżący" lub "strona"). W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosi 10,3 tony.
W związku z ustaleniami kontroli, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii IV ładunku innego niż ładunek niepodzielny. Organ podkreślił, że droga krajowa na której został zatrzymany kontrolowany pojazd, została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Tym samym miało miejsce, ujawnione w trakcie kontroli w dniu [...] kwietnia 2016 roku, przekroczenie wartości dopuszczalnej, przewidzianej dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton o 0,3 t.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej też jako "udp"), po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tejże ustawy.
W przepisie art. 41 ust. 1 udp znalazła się delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego, wykazu:
- 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t,
- 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t,
Organ podkreślił, że za podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 ton i 10 ton został określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r. poz. 802). I tak droga krajowa nr [...] między innymi na tym odcinku, na którym dokonano kontroli, została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton.
Tymczasem, jak zaznaczył GITD, w przypadku kontrolowanego pojazdu, nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 10,3 tony, co oznacza przekroczenie dopuszczalnej normy o 0,3 tony, przy czym skarżąca nie posiadała zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnyrn.
Zdaniem GITD, w tak ustalonym stanie faktycznym, należało nałożyć karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii IV, które stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.– zwanej dalej "p.r.d."), jest wydawane na przejazd pojazdu:
- a) o rzeczywistej masie całkowitej nie większej od dopuszczalnej,
- b) o szerokości nieprzekraczającej 3.4 m,
- c) o długości nieprzekraczającej:
- - 15 m dla pojedynczego pojazdu,
- - 23 m dla zespołu pojazdów,
- - 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach.
- d) o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m.
- e) o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.
Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym: karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 5000 zł - za brak zezwolenia kategorii III-VI. Tym samym organ uznał, że w niniejszej sprawie kara pieniężna winna wynosić 5 000 złotych.
Na powyższą decyzję GITD z dnia [...] października 2016 roku, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 maja 2017 roku sygn. akt VI SA/Wa 2601/16 ww. skargę oddalił.
Skarżący, pismem z 19 kwietnia 2019 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. Jako podstawę wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 7 oraz art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że podstawą do wznowienia postępowania jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie C-127/1.
Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie.
Następnie decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...] października 2016 roku.
GITD podkreślił, że okoliczność, na którą wskazuje strona tj. wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r., nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej. W badanej sprawie nie wyszły więc na jaw żadne nowe okoliczności, które byłyby znane organowi w dniu wydania decyzji, co oznacza, że powołana przez stronę podstawa wznowienia - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może spowodować uchylenia decyzji ostatecznej.
Z kolei, jak zaznaczył organ odwoławczy, podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., wiąże się z instytucją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. W razie gdy w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wydanie decyzji na podstawie przyjętej oceny tego zagadnienia nie wyklucza jego późniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd.
Artykuł 145 § 1 pkt 7 kpa, ma na celu usunięcie kolizji rozstrzygnięć, która jest skutkiem dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości odstąpienia od normalnego układu kompetencji organów państwowych (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie, s. 79). Kolizja ta usuwana jest poprzez przyznanie pierwszeństwa orzeczeniu organu (lub sądu), który jest właściwy do rozstrzygnięcia prawnomaterialnego zagadnienia w ramach zwykłego układu kompetencji. W sytuacji zatem, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd w sposób odmienny od rozstrzygnięcia tego zagadnienia we własnym zakresie, stanowiącego podstawę wydanej decyzji, uzasadnia to wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.
Zdaniem GITD w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ww. przesłanka, mając na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie.
Zdaniem organu w sprawie nie zachodzi także trzecia przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145a k.p.a., gdyż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest organem wskazanym w treści cytowanego przepisu.
Reasumując, zdaniem GITD, z tych względów brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 roku a w konsekwencji i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 roku.
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie, jako dowód w sprawie, wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, a tym samym niezgodne z przepisami prawa działanie skutkujące odmową uchylenia ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r.
W związku z powołanym naruszeniem przepisów prawa procesowego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 pkt 7 k.p.a.
Otóż, jak stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 100 § 2 k.p.a., jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze, ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.
Organ w przedmiotowej sprawie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Warto w tym miejscu zauważyć, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania.
Uznaje się bowiem, ze wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. I OSK 1753/11). Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 pkt 4 k.p.a., aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji.
Nie ulega wątpliwości, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie była możliwość ukarania skarżącego za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową na drodze krajowej wynoszącego 10 ton. Tymczasem Komisja Europejska (dalej też jako "Komisja") w swej skardze do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesionej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zarzuciła, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 115, s.
1) (zwanej dalej "dyrektywą 96/53"), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.
Wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53.
Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t.
W związku z tym zarówno decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 roku, nakładająca karę pieniężną za przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze, na której prawodawca polski przyjął dopuszczalny nacisk tej osi do 10 t, narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną za naruszenie niezgodne z normami określonymi ww. przepisami unijnymi w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej.
Zatem w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r., po pierwsze pojawiło się zagadnienie wstępne, a po drugie zostało ono rozstrzygnięte przez właściwy sąd - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu ww. decyzji. A, jak już wyżej wskazano, w myśl art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.
W ocenie Sądu, pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje bowiem także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).
Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej.
Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją;
- 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;
- 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).
Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).
Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w. w. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego.
Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".
W konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego odmawiając zaskarżoną decyzją uchylenia swej decyzji z dnia [...] października 2016 roku, pomimo ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., pozostawił w obrocie decyzję wprost sprzeczną z prawem unijnym. Uchybienie to w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, decyzja ostateczna zostałaby uchylona. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
W tej sprawie nie ma przy tym znaczenia wniesienie przez skarżącego skargi do tutejszego Sądu na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 roku, oddalonej wyrokiem z dnia 5 maja 2017 roku sygn. akt VI SA/Wa 2601/16. Jak celnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym już powyżej wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2144/19, w świetle wyroku TSUE w sprawie Kühne & Heitz, wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nie stoi na przeszkodzie nawet uprawomocnienie się wyroku oddalającego skargę. Powaga rzeczy osądzonej sama w sobie nie może bowiem ograniczać wykonania wyroku TSUE.
Ponadto, z uwagi na natomiast na fakt, że w granicach tej sprawy mieści się sądowa kontrola wydanych pierwotnie decyzji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 roku, nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r., Sąd – w trybie art. 135 p.p.s.a. – dokonał kontroli legalności także tych aktów.
Zastosowane bowiem przez organy przepisy krajowe, to jest art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 1 p.r.d., w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE w związku z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).
Nie może być tymczasem uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za przekroczenie o 0,3 tony dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze krajowej nr [...], dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t. W świetle wyroku TSUE nie było podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych.
W konsekwencji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach krajowych, stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,3 tony, w istocie nie powodował przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t. Powyższe oznacza brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej w związku z ustaleniami kontroli w dniu [...] kwietnia 2016 roku. Zastosowanie przez organy inspekcji transportu drogowego przepisów krajowych z pominięciem wspomnianej zasady pierwszeństwa ocenić należy jako naruszenie prawa materialnego.
Gdyby bowiem [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, a następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego, zastosowali prawo unijne, zgodnie z orzeczeniem TSUE, nie doszłoby do nałożenia kary pieniężnej w sprawie. Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej.
Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. należało orzec o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 roku oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.
O kosztach postępowania, w postaci wpisu w kwocie 200 złotych Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.