Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: organ lub GITD) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 28 listopada 2022 r. o nałożeniu na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.(dalej jako: skarżąca lub Spółka) kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
System Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS) zarejestrował przejazd pojazdu samochodowego (ciągnik samochodowy), o numerze rejestracyjnym [...] przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym SPOE_A4_00X, znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...]- [...]. Wskazany odcinek drogi jest odcinkiem płatnym, na którym pobiera się opłatę elektroniczną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zdarzenie to miało miejsce w dniu 17 października 2021 r.
W wyniku kontroli organ ustalił, że wymieniony pojazd samochodowy został zarejestrowany w SPOE KAS, jednakże z aktywnym kontem użytkownika nie powiązano urządzenia umożliwiającego pobór opłaty. Powiązanie takie nastąpiło dopiero w dniu 2 listopada 2021 r., a zatem już po zarejestrowaniu przejazdu bez opłaty. Nie stwierdzono również uiszczenia opłaty z wykorzystaniem usługi EETS. Na podstawie danych uzyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów organ ustalił, że dopuszczalna masa całkowita (DMC) kontrolowanego pojazdu przekraczała 12 000 kg. W toku postępowania organ ustalił ponadto, że na dzień odnotowania naruszenia odpowiedzialnym była skarżąca.
Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 15 lipca 2022 r. GITD zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia zarejestrowanego podczas ww. przejazdu. Zawiadomienie doręczono w dniu 21 lipca 2022 r.
W piśmie z dnia 25 lipca 2022 r., skarżąca złożyła wyjaśnienia, w których wskazała, że za obsługę polegającą na rejestracji pojazdów w systemie SPOE KAS oraz zapewnienie poboru opłaty elektronicznej odpowiada w jej imieniu firma [...]. Spółka wskazała, że aktualnie urządzenia pokładowe nie sygnalizują poboru opłaty, stąd też skarżąca była nieświadoma naruszenia.
GITD decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. nałożył na skarżącą Spółkę karę w wysokości 1500 zł za przyjazd płatnym odcinkiem bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Skarżąca od tej decyzji złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.
W obszernym uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu znajdujących w sprawie przepisów, organ wskazał m.in., że nowy system poboru opłat elektronicznych e-TOLL został wprowadzony w dniu 1 października 2021 r. a użytkownicy mieli możliwość zarejestrowania się w systemie oraz wnoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy za pośrednictwem urządzeń dedykowanych do wnoszenia opłaty elektronicznej w systemie e-TOLL, czyli darmowej aplikacji instalowanej na urządzeniu mobilnym, lokalizatorów fabrycznie zamontowanych w pojazdach (ZSL) lub urządzeń pokładowych (OBU). Rejestracja w elektronicznym systemie poboru opłat e-TOLL jest obowiązkowa dla wszystkich, którzy chcą poruszać się po drogach płatnych pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej pojazdu lub zestawu pojazdów powyżej 3,5 tony. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] w momencie naruszenia był zarejestrowany w SPOE KAS, jednakże z aktywnym kontem użytkownika nie powiązano urządzenia umożliwiającego uiszczanie opłaty elektronicznej. Urządzenie OBE zostało połączone z ww. pojazdem i aktywowane, czyli po odnotowanym naruszeniu.
Organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że okoliczności podniesione przez stronę nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia lub zmiany wysokości kary, umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Wskazane przez stronę okoliczności faktyczne nie wypełniają bowiem przesłanek pozwalających na umorzenie postępowania administracyjnego lub odstąpienie od nałożenia kary, o których mowa w art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 745, dalej jako: k.p.a.). W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie można również uznać, że waga naruszenia była znikoma skoro dotyczyła podstawowego obowiązku w zakresie korzystania z dróg publicznych.
[...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. złożyła skargę na opisaną decyzją wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13n ust 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, mimo że od dnia popełnienia naruszenia do dnia doręczenia stronie decyzji o wszczęciu postępowania minęło 9 miesięcy, tak więc w niniejszej sprawie zachodzi ujemna przesłanka procesowa blokująca dopuszczalność wszczęcia postępowania.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającym na uznaniu w treści uzasadnienia decyzji, że naruszenie w związku z którym została nałożona kara administracyjna, polegało na niedopełnieniu obowiązku rejestracji w systemie e-TOLL, mimo iż w samej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wyraźnie przyznaje, że skarżąca dopełniła obowiązku rejestracji w systemie e-TOLL;
- 2. art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania oraz zasady pewności prawa poprzez stosowanie działań kontrolnych związanych z prawidłowością uiszczania opłat w początkowym okresie działania systemu e-TOLL, przeciwnych niż te przedstawione w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 30 września 2021 r,, znak sprawy: [...] tj. nakładając kary administracyjne, podczas gdy według wytycznych Ministerstwa Finansów komunikowanych opinii publicznej i tworzących pewną ekspektatywę wobec sposobu działania organów administracji publicznej wobec obywateli RP, winien był odstąpić od wymierzenia kary;
- 3. art. 189f § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zbadania przez organ, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, w sytuacji gdy wysokość kary w sposób niewspółmierny odbiega od wartości opłaty elektronicznej;
- 4. art. 15 zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1327) polegające na zaniechaniu zawiadomienia strony o uchybieniu terminów mających wpływ na prawa i obowiązki strony skarżącej.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy aczkolwiek z innych powodów niż te wskazane w skardze.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Stosownie zaś do art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej - Dz. U z 2021 r. poz. 32 ze. zm.).
Z art. 13ha ust. 3 u.d.p., jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy wynika, że opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 1 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy;
2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach. Zgodnie z art. 13k ust. 4 u.d.p. kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 2a-2d, wymierza się właścicielowi albo posiadaczowi albo użytkownikowi pojazdu, albo korzystającemu z drogi w przypadku, o którym mowa w art. 13ia ust. 19.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja nakładająca na skarżącą karę pieniężną za przejazd użytkowanego przez nią pojazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...] – [...] (częścią płatnego odcinka tj. [...] (granica państwowa) - węzeł [...] wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Okoliczność przejazdu tym odcinkiem pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], którego posiadaczem była skarżącą Spółka znajduje swoje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej stanowiącej cześć akt sprawy (k. 78v). Wątpliwości budzi jednak data zdarzenia, a zatem data wykonania przejazdu. Organ wskazuje zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też w pismach kierowanych do skarżącej, że zdarzenie miało miejsce w dniu 17 października 2021 r. jednakże data ta nie wynika z żadnego dowodu znajdującego się w aktach sprawy, a jak wskazano wyżej sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy.
Wobec braku w aktach sprawy dowodu potwierdzającego datę zdarzenia stanowiącego podstawę do ukarania skarżącej karą pieniężna Sąd nie ma możliwości weryfikacji, czy postępowanie administracyjne w przedmiocie, którego dotyczy zaskarżona decyzja zostało wszczęte z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p. i w konsekwencji nie może ocenić zarzutu naruszenia tego przepisu powołanego w skardze. Zgodnie z przytoczonym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy. Z uwagi na jego brzmienie fundamentalne znaczenie dla możliwości wszczęcia postępowania i nałożenia na stronę kary pieniężnej ma precyzyjne ustalenie po pierwsze daty zdarzenia, a po drugie daty wszczęcia postępowania. Wobec tego, że pierwsza z dat nie wynika z akt sprawy odniesienie się do zarzutów skargi nie jest możliwe.
Ponadto, jak wskazał organ, skarżąca dokończyła rejestrację pojazdu w systemie e-Toll w dniu 2 listopada 2021 r., co zostało wykazane w aktach sprawy. Brak dokumentu świadczącego o dacie zdarzenia uniemożliwia również ocenę, czy do naruszenia w ogóle doszło.
Brak możliwości ustalenia daty zdarzenia sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Stanowi to naruszenie przez GITD przepisów postępowania w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Organ nie wykazał bowiem, kiedy miało miejsce zdarzenie tj. przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, co z kolei uniemożliwia Sądowi ocenę czy dopuszczalne było prowadzenie niniejszego postępowania administracyjnego, a po drugie przedwczesnym czyni odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Zaznaczyć bowiem trzeba, że w przypadku ustalenia, że w sprawie doszło do tzw. przedawnienia naruszenia pozostałe kwestie podnoszone przez stronę staną się nieistotne, a postępowanie będzie podlegało umorzeniu.
Uwagę Sądu zwróciła również okoliczność ustalenia przez organ podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ pismem z dnia 11 lipca 2022 r. zwrócił się do właściciela pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] Spółki [...] o informację komu powierzono wymieniony pojazd do korzystania. Z akt sprawy wynika, że odpowiedź na wezwanie organu została udzielona w dniu 18 lipca 2022 r. i w tym samym dniu przesłana na adres e-mail organu. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w stosunku do skarżącej Spółki datowane jest na dzień 15 lipca 2022 r., a zatem jeszcze przed uzyskaniem przez organ informacji o podmiocie odpowiedzialnym za naruszenie.
Rozpatrując ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania Sądu i uzupełni materiał dowodowy w taki sposób, aby zaskarżona decyzja poddawała się kontroli sądowej.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję GITD.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 zł, stanowiącą równowartość wpisu sądowego od skargi.