Uzasadnienie
A. M., H. M. oraz K. M. –B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2009r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] marca 1999 r. w części w której obszar górniczy obejmuje nieruchomości gruntowe oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] (pkt 1 decyzji) oraz odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. w pozostałym zakresie (pkt 2 decyzji).
Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zmienił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. udzielającą P. spółka z o.o. koncesji na wydobywanie marmuru ze złoża [...] położonego w miejscowości Z. w ten sposób, że decyzją zmieniającą utworzono obszar górniczy [...] oraz teren górniczy [...].
Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. A. M. i K. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1999 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji z dnia z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Minister Środowiska podniósł, że skarżący mieli interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego jedynie w odniesieniu do części decyzji z [...] marca 1999 r., a mianowicie w zakresie działek nr [...] i [...], gdyż są ich właścicielami, a działki te znajdują się w obszarze górniczym [...] utworzonym koncesją na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową (koncesja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] a następnie decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]). Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. we wskazanej części organ uzasadnił tym, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 18 pkt 3 ustawy prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu na dzień [...] marca 1999 r. adresat koncesji tj. spółka P. nie miała i nie ma żadnych praw do tych działek a także nie określiła, o jakie prawa w stosunku do nich zamierza się ubiegać.
Organ podniósł także, iż podstawę decyzji z dnia [...] marca 1999 r. stanowił przepis art. 155 k.p.a., który dla jego zastosowania wymaga zgody wszystkich stron postępowania a poza sporem jest, że poprzednicy prawni skarżących takiej zgody nie wyrazili, co stanowi zdaniem organu kolejne rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie organu stwierdzenie nieważności koncesji w części nie powoduje braku możliwości wykonywania jej w pozostałym zakresie. Organ podkreślił, że działki nr [...] i [...] nie były dotychczas przedmiotem eksploatacji a wydobycie kopaliny prowadzone było jedynie w granicach nieruchomości stanowiącej własność przedsiębiorcy.
Odmawiając wszczęcia postępowania w pozostałym zakresie organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania interesu prawnego wnioskodawców, gdyż co prawda są oni właścicielami działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...] ale są to działki położone w granicach terenu górniczego utworzonego opisaną decyzją z dnia [...] marca 1999 r.
W skardze na powyższą decyzję A. M., H. M. oraz K. M. – B. wnieśli o uchylenie decyzji zarówno z dnia [...] stycznia 2010 r., jak i decyzji z dnia [...] września 2009 r. Zarzucili, że niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru górniczego [...]. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej jedynie w części oznacza, zdaniem skarżących, zmianę granic, a wraz z nią zmianę powierzchni obszaru i terenu górniczego z pominięciem obowiązującej procedury koncesyjnej. W ocenie skarżących mieli oni interes prawny w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 504/08 podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie przed tutejszym Sądem, która odbyła się 14 lipca 2010 r. pełnomocnik organu przyznał, że Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W., która jest prawdopodobnie właścicielem działki nr [...] położonej w granicach obszaru górniczego [...] nie była uczestnikiem postępowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Środowiska narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zakwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Ustalenie, że żądanie zostało złożone przez jednostkę nie będącą strona tego postępowania jest podstawą do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza o bezprzedmiotowości postępowania chyba, że organ postanowi prowadzić to postępowanie z urzędu.
Należy podkreślić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują treści decyzji z uwagi na to czy postępowanie jest wszczęte z urzędu czy na żądanie strony. Organ przed wszczęciem postępowania z urzędu ma dostateczne możliwości oceny zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie. Jeżeli zatem żądanie podmiotu niebędącego stroną znajduje uzasadnienie w świetle art. 156 k.p.a. organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu. Jeżeli natomiast żądanie takie nie ma oparcia w treści art. 156 k.p.a. organ powinien wówczas zawiadomić żądającego o braku podstaw do uruchomienia postępowania (tak: Zbigniew R. Kmiecik "Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych" Samorząd Terytorialny 2009/Nr 7-8 str. 125) Nowy przedmiot postępowania w trybie nadzwyczajnym sprawia, że nie zawsze w tym postępowaniu będą występowały te same strony, co w postępowaniu zwykłym.
Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, a nie zajmuje się w tym postępowaniu rozstrzyganiem o prawach lub obowiązkach stron (v. Janusz Borkowski "Nieważność decyzji administracyjnej" Zachodnie centrum Organizacji, str. 136 i nast.).
W rozpatrywanej sprawie z żądaniem stwierdzenia nieważności z dnia [...] marca 1999 r. wnieśli właściciele działek znajdujących się w obszarze górniczym. W sprawach toczących się przed sądem administracyjnym ze skarg państwa M. dotyczących przedmiotowej decyzji koncesyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że właściciel nieruchomości w obszarze górniczym ma status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 504/08). W tym stanie rzeczy zarówno organ rozpoznający niniejszą sprawę jak i obecnie Sąd związani są tym wyrokiem z mocy art. 170 p.p.s.a. (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w -przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby).
Konsekwencją powyższego jest uznanie za prawidłową tezy organu, że A. M. oraz K. M. są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. zainicjowanego ich wnioskiem opatrzonym datą [...] marca 2008 r., gdyż byli właścicielami nieruchomości - działek oznaczonych numerami nr [...] i [...], które znajdują się w obszarze górniczym [...].
Jak wynika z akt sprawy w tym postępowaniu nadzwyczajnym nie brał udziału właściciel (lub władający) działki nr [...] położonej w granicach obszaru górniczego [...]. Z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu [...] lipca 2010 r. przez pełnomocnika organu wynika, że właścicielem tej działki jest prawdopodobnie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Z uwagi na to, że stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, która jest przedmiotem weryfikacji (a w tym przypadku dotyczy to podmiotów będących właścicielami/władającymi nieruchomościami znajdującymi się w obszarze górniczym [...]) organ winien o toczącym się niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym zawiadomić wszystkich właścicieli/władających działek położonych w granicach obszaru górniczego [...] - a więc również działki nr [...].
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Skoro więc w postępowaniu zakończonym zakwestionowaną decyzją Ministra Środowiska, bez własnej winy nie brały udziału wszystkie strony tego postępowania zasadnym było uchylenie zarówno decyzji z mocy decyzji tego organu z dnia [...] września 2009 r.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zawiadomi o toczącym się postępowaniu wszystkie strony tego postępowania, zapewni im czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwi im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).
Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, że interes prawny składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej dotyczy wszczęcia postępowania jedynie w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy znajdujące się w obszarze górniczym. Interes prawny takiego podmiotu dotyczy bowiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Tak więc w razie częściowego nieuwzględnienia wniosku strony legitymującej się interesem prawnym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej organ winien w tym zakresie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie odmawiać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w części - z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ powinien mieć również na względzie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji, jeżeli sprawa jest podzielna, a zachowana w mocy decyzja może pozostać w obrocie prawnym i pełnić samodzielną funkcję. Zatem koniecznym wydaje się uwzględnienie specyfiki decyzji koncesyjnej w szczególności w aspekcie obszaru górniczego tworzonego decyzją koncesyjną oraz zmiany jego granic, która może nastąpić wyłącznie w tym trybie.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania obejmujących: wpis sądowy w kwocie 200 złotych oraz zwrot kosztów przejazdu skarżącego A. M. na rozprawę w dniu 14 lipca 2010 r. pociągiem klasy II relacji K.-W. – K. - 250 złotych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.