Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6, pkt 11, w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz lp. 6 i lp. 11.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach (Dz. U. Nr 50, poz. 598) nałożył na przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwą [...] A. P. z siedzibą w K., karę pieniężną w kwocie 1000 zł za wykonywanie transportu drogowego w dniu 6 lipca 2002 r., w którym jego pojazd nie powinien poruszać się po drogach publicznych, oraz karę pieniężną w kwocie 4000 zł za wykonywanie transportu bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Odwołując się od powyższej decyzji A. P. wnosił o odstąpienie od nałożenia kary. Skarżący oświadczył, iż przewoził owoce miękkie, szybko psujące się, zabierając w drodze powrotnej opakowania zwrotne niezbędne do dalszego zbioru owoców. Owoce przewoził samochodem bez przyczepy lecz w dniu [...] lipca 2003 r. wieczorem zaszła konieczność podłączenia przyczepy ponieważ punkt skupu zakupił wyjątkowo więcej owoców niż zwykle. Kartę opłaty samochód posiadał jednakże, z uwagi na późną porę nie można było zakupić karty opłaty na przyczepę. Powoływał się nadto na tą okoliczność, iż firma F. z C., dla której transportowane były owoce, wystąpiła do Policji drogowej z prośbą o umożliwienie przewozu do chłodni łatwo psujących się owoców.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.4.1 i lp. 1.12.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452), § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), uchylił i umorzył sprawę w części dotyczącej naruszenia związanego z nieprzestrzeganiem zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów o dmc powyżej 12 ton oraz uchylił decyzje organu I instancji w zakresie braku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nakładając za to przewinienie karę pieniężną w kwocie 3000 zł.
Uchylając decyzję i umarzając postępowanie w zakresie nieprzestrzeganiem zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów o dmc powyżej 12 ton organ administracji stwierdził, iż brak było podstaw do nałożenia kary w tym zakresie. Natomiast zasadnym było nałożenie kary za przejazd zestawu jezdnego bez uiszczenia należnej opłaty. Przejazd odbywał się po drodze krajowej nr [...] i kierujący okazał kontroli nieważną kartę opłaty siedmiodniową na pojazd trzyosiowy o dmc powyżej 12 ton, zakupioną [...] czerwca 2003 r. Zatem, w ocenie organu administracji, termin wykorzystania tej kartu upłynął [...] czerwca 2003 r. Natomiast wpisanie jako daty początkowej [...] czerwca 2003 r. stanowiło, jak stwierdza to organ, naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Nałożoną karę przez organ I instancji w wysokości 4000 zł organ odwoławczy zmniejszył do wysokości 3000 zł mając na uwadze art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, w myśl którego do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosują się przepisy tej ustawy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. P. wnosił o uchylenie powyższej decyzji. Skarżący uważa, iż wysokość kary jest niewspółmierna do stopnia jego zawinienia. Przyznaje, że nie dopełnił obowiązku wykupienia "winiety" lecz wynikało to z późnej pory i nie mógł nigdzie zaopatrzyć się w tą kartę. Zaistniała sytuacja, jak podnosi skarżący, była następstwem jego dobrej woli odebrania od rolników towaru, który mógł ulec zepsuciu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na ustalenia i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).
W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W myśl art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) – dalej zwanej ustawą - przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych.
Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych (art. 87 ust. 1 ustawy), albowiem kto wykonując transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w art. 92 ust. 1 pkt 1-6 podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych (art. 92 ust. 1 ustawy). Wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych określa załącznik do ustawy (lp. 1.4.1) w wysokości 3000 zł.
Ustawa z 6 września 2001r. o transporcie drogowym w art.42 ust.2 określa zasady ustalania stawek opłat, w ust.3,4 i 5 określa podmioty uprawnione do pobierania opłaty, a w ust.7 zawiera upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw transportu do określenia w porozumieniu z ministrem finansów publicznych w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty zgodnie z zasadami określonymi w art.42 ust.2 ustawy, trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania tych kart a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty.
Korzystając z tej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). W § 2 ust.1 wymienionego rozporządzenia ustalił rodzaje opłat: dobową, siedmiodniową, miesięczną, półroczną i roczną, a w § 2 ust.2 ustanowił stawki opłat. W § 4 ust.1 rozporządzenia określił sposób wnoszenia opłaty: poprzez nabycie karty opłat, która następnie powinna być wypełniona według wskazań zawartych w § 5 omawianego aktu normatywnego. Wzory kart stanowią załączniki do tego rozporządzenia.
Karty miesięczne półroczne i roczne wypełnia w całości ich dystrybutor (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), zaś karty dobowe i siedmiodniowe, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu i terminu ważności wypełnia przedsiębiorca. Jak wynika z zestawienia § 5 ust.2 i § 5 ust.3 i ust.4 oraz załączników ustalających wzory kart, określenie "termin ważności karty" oznacza okres, w którym karta może być użyta jako dowód uiszczenia opłat za konkretny przejazd. Termin ten, gdy chodzi o karty dobowe i siedmiodniowe określa sam przedsiębiorca przez wpisanie konkretnych dat i godzin, w których karta jest ważna i może być użyta jako dowód opłaty za przewóz wykonywany w okresie czasowym wypisanym na karcie dla danego rodzaju karty (dobowa lub siedmiodniowa).
Zatem z powyższego można wyprowadzić wniosek, iż w/w rozporządzenie wprowadza dwa określenia – okres ważności karty i termin ważności karty. Okresy ważności kart to: jedna doba dla kart dobowych, 7 dni dla kart siedmiodniowych, miesiąc dla kart miesięcznych, pół roku dla kart półrocznych i rok dla kart rocznych. Natomiast termin ważności karty zaczyna biec, w granicach okresu jej ważności, od chwili wypełnienia karty.
Powołując się na delegację z art. 42 ust.7 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym, Minister Infrastruktury dnia 18 października 2002r. wydał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 188, poz.1577). Rozporządzeniem tym dodał do § 5 ust.2 pkt 1 i 2 terminy, w których przedsiębiorca może wypełnić kartę dobową lub siedmiodniową. Zgodnie z nowelą, kartę dobową przedsiębiorca może wypełnić w ciągu 7 dni a kartę siedmiodniową w 14 dni od daty wydania.
Rozporządzenie to nie zawiera żadnych dalszych unormowań, co do skutków późniejszego wypełnienia wskazanych kart, ani co do sposobu ich rozliczania jeżeli nie zostały wykorzystane.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia kartę opłaty wypełnia jednostka (...) z zastrzeżeniem ust.
2. Owo "zastrzeżenie" odnosi się zatem do osoby, która wypełnia (może wypełnić) kartę i tak, zgodnie z treścią § 5 ust. 2, kartę opłaty dobową lub siedmiodniową może wypełnić sam przedsiębiorca, pod warunkiem, że uczyni to zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia – przed rozpoczęciem przejazdu.
Należy jeszcze raz zauważyć, iż uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty przez przedsiębiorcę (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) i stanowi ona dowód wniesienia opłaty jeżeli została wypełniona zgodnie z § 5 ust. 1 i ust. 3-5 przed rozpoczęciem przejazdu (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób, niż określony w § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia oraz zawierająca poprawki nie jest dowodem wniesienia opłaty (§ 5 ust. 6 rozporządzenia). Zatem przepis ten (§ 5 ust. 6 rozporządzenia) określając jaka karta nie jest dokumentem potwierdzającym wniesienie opłaty (niewypełniona, wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i w ust. 3-5 lub zawierająca poprawki) nie stanowi o tym, by karta wypełniona po terminach podanych w § 5 ust. 2 pkt 1 i 2 była nieważna.
Organy inspekcji drogowej przyjmują, że po upływie 7 lub 14 dni od daty wydania (zakupu) karta (dobowa lub siedmiodniowa) traci ważność, czyli nie może być uznana za dokument potwierdzający wniesienie opłaty mimo tego, że nie zawiera poprawek i jest wypełniona zgodnie z § 5 ust. 1 oraz ust. 3-5 rozporządzenia.
Powyższe stanowisko organów inspekcji drogowej budzi, w świetle obowiązujących przepisów, uzasadnione wątpliwości.
W ocenie Sądu orzekającego brak jest podstaw do przyjęcia, że karta opłaty wypełniona po terminie wskazanym w § 5 ust. 2 pkt 1-2 znowelizowanego rozporządzenia, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, albowiem rozporządzenie to skutku takiego w § 5 ust. 6 nie przewiduje, a skutku utraty ważności karty, wypełnionej po upływie wskazanych okresów, w żadnym razie nie można domniemywać.
W świetle przepisów art. 87 i art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym karę pieniężną nakłada się na przedsiębiorców za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) złagodzone zostały znacznie przepisy o karach za naruszanie różnych obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych. Między innymi w lp.1.4.4. Załącznika do tej ustawy wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na "wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Kara za to uchybienie wynosi 500 zł, zaś kara za brak uiszczenia opłaty drogowej 3000 zł, w miejsce dotychczasowej 4000 zł. Nowe przepisy weszły w życie 28 września 2003 r. i na mocy art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. znajdują zastosowanie do spraw nie zakończonych, a więc mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kwestia oceny, czy ustalony stan faktyczny będzie podlegał kwalifikacji z lp. 1.4.4. Załącznika do ustawy o transporcie drogowym, należeć będzie do organu administracji publicznej, którego ewentualna decyzja w tym przedmiocie będzie podlegała kontroli sądu.
Wraz z nową ustawą nie zostało zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2002 r. stanowiące w § 5 ust. 6, że karta niewypełniona, lub wypełniona w inny sposób niż określony rozporządzeniem a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.
W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że istnieje pewna sprzeczność między przepisami przedmiotowego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r., które jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę niespełniającą przesłanek z § 5 ust. 6 rozporządzenia, a przepisami ustawy o transporcie drogowym (l.p. 1.4.4. Załącznika do ustawy), które obecnie przewidują karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: za nieuiszczenie opłaty i za nieprawidłowe wypełnienia karty. Z tego wysnuć można jeden tylko wniosek, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, w której uznaje się, że opłata jest uiszczona, bowiem nie zachodzą przesłanki z § 5 ust. 6 rozporządzenia, jednakże dokument potwierdzający jej wniesienie został nieprawidłowo wypełniony.
Ponieważ ustawodawca nie wskazuje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty, podając jedynie sytuacje, w których dokument ten nie stanowi potwierdzenia wniesienia opłaty (§ 5 ust. 6 rozporządzenia) można, w ocenie Sądu orzekającego, zasadnie przyjąć, iż elementem prawidłowości wypełnienia karty jest wypełnienie jej w odpowiednim czasie tj. w terminie 7 dni dla karty dobowej i 14 dni dla karty tygodniowej od daty zakupu tych kart. W razie użycia karty po wskazanych w § 5 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia terminach opłatę należy uznać, mając na uwadze treść przepisu § 5 ust. 6 rozporządzenia, za uiszczoną skutkiem zakup karty i jej wypełnienia zgodnego z § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia, także dlatego, że wypełnienie kraty, zgodnie z w/w przepisami rozporządzenia, uniemożliwia ponowne użycie tego dokumentu do innego przewozu. Wypełnienie to jednak nie jest prawidłowe, gdyż zostało dokonano w nieodpowiednim czasie od daty zakupu, co w konsekwencji może skutkować zastosowaniem art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.4.4. Załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji ustalił, że karta opłaty za przejazd na siedmiodniowy okres ważności został wypełniona z określeniem jej terminu ważności od [...] czerwca 2003 r. do [...] lipca 2003 r. Jednakże organ zakwestionował jej ważność z uwagi na wypełnienie karty po czternastu dniach od zakupu, to jest od dnia [...] czerwca 2003 r. Zatem nie wykazano by przedstawiony do kontroli dokument, potwierdzający wniesienie opłaty, spełniał przesłanki z § 5 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którymi należałoby uznać go za nie stanowiący dowodu wniesienia opłaty. Zdaniem Sądu orzekającego należy w rozpoznawanej sprawie uznać więc, że skarżący A. P. opłatę za przejazd po drodze krajowej uiścił, albowiem kartę opłaty wypełnił zgodnie z § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia uniemożliwiający jej ponowne użycie, jednakże wypełnienie jej było nieprawidłowe w świetle § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, bowiem nastąpiło po upływie czternastu dni od zakupu tego dokumentu.
Niestety do kwestii tej organy obu instancji w ogóle się nie ustosunkowały, jak również nie oceniły sprawy w świetle nowych uregulowań dotyczących nieprawidłowego wypełnienia karty, nie wyjaśniając, dlaczego nie zastosowały tych przepisów.
Takim działaniem naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego wskazane w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., a także przepis art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.