Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu na A. sp. z o.o. kary pieniężnej za naruszenie przepisów o wykonywaniu transportu drogowego.
Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] sierpnia 2007 r. funkcjonariusz Komendy [...] Policji w W. poddał kontroli drogowej samochód marki [...] nr rej. [...]. Z protokołu kontroli wynikało, że kontrolowanym pojazdem wykonywany był okazjonalny przewóz osób. Na drzwiach pojazdu umieszczony był nr telefonu [...], na dachu pojazdu znajdował się podświetlony szyld z napisem "[...]", a w pojeździe zamontowany był taksometr fiskalny. Kierowca okazał wypis z licencji [...] wydanej dla A. sp. z o.o., umowę zlecenia łączącą go ze spółką A., paragon fiskalny wystawiony na spółkę A., zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnieniu wszystkich wymagań oraz wyjaśnił, że urządzenia na dachu samochodu i taksometr są własnością A. sp. z o.o.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Komendant [...] Policji nałożył na A. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł za stwierdzenie wykonywania przewozu okazjonalnego osób z naruszeniem zakazów wynikających z art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204 z 2004 r. poz. 2088 z późn. zmianami, zwana dalej u.t.d.).
A. sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Komendant [...] Policji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub urządzeń technicznych. Utrzymał w mocy decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 5000,00 zł za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób z naruszeniem zakazu używania w pojeździe taksometru.
Skargę do WSA w Warszawie wniosła A sp. z o.o. Zaskarżyła decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję o nałożeniu kary za umieszczenie w pojeździe taksometru. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 5 u.t.d. przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 293/08 oddalił skargę, a w uzasadnieniu wskazał, że A. sp. z o.o. nie posiadała licencji "taksówkowej", o której mowa w art. 6 u.t.d., zatem obowiązywały ją ograniczenia z art. 18 ust. 5 u.t.d., zaś naruszenie tych ograniczeń poprzez zamontowanie w kontrolowanym pojeździe taksometru jest niesporne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do NSA A. sp. z o.o. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyróżnienie przewozów okazjonalnych i przewozów na podstawie licencji taksówkowej oraz naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zakazy wynikające z tego przepisu dotyczą przewozów okazjonalnych, a nie dotyczą przewozów taksówką. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 194 § 1 pkt 3 i 133 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 799/08 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku wskazał m.in., że z ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd I instancji i nie podważonych przez autora skargi kasacyjnej wynika, że w dniu kontroli wykonywano usługę przewozu taksówką, do której wymagana jest licencja z art.6 ust.1 u.t.d., zaś takiej licencji A. sp. z o.o. nie miała.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. A. sp. z o.o. wystąpiła do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2007 r. i decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. Spółka zarzuciła:
1/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby.
2/ nieważność decyzji poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy w całości decyzji I instancji rażąco naruszającej prawo;
3/ naruszenie art. 7, 10, 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazał także, iż decyzja została podpisana przez J. Z. - Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji, który nie posiadał stosownego upoważnienia, zamiast przez Komendanta [...] Policji.
Wskazał, że podniesione zarzuty nie były przedmiotem badania przez WSA i nie zachodzi wobec nich powaga rzeczy osądzonej.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Komendant Główny Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. i [...] grudnia 2007 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 157 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadził kontrolę formalną wniosku i uznał, że Sąd już zbadał decyzję pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, a oddalając skargę uznał, że kontrolowana decyzja nie posiada wad, także tych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badanie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji stanowiłoby w istocie naruszenie zasady res iudicata.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła A. sp. z o.o. Wskazała w uzasadnieniu, że podniesione przez nią zarzuty wobec decyzji nie były rozpatrywane przez Sąd, a granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej są wyznaczone przez rzeczywisty zakres rozstrzygnięcia zawarty w wyroku.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Komendanta [...] Policji. Sąd był zobowiązany zbadać ją w całości pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zatem Sąd zbadał już, czy decyzja nie jest obarczona którąś z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Obecnie badanie podstaw do stwierdzenia nieważności spowodowałoby zakwestionowanie wyroku Sądu i naruszało powagę rzeczy osądzonej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. sp. z o.o.
Zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła:
1/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270/, dalej zwanej p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
2/ naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty.
Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniosła argumenty merytoryczne uzasadniające w jej ocenie nieważność decyzji, których dotyczył jej wniosek o stwierdzenie nieważności. Podnosiła niewyjaśnienie, czy wykonywany był przewóz okazjonalny oraz fakt, że w dacie kontroli A. sp. z o.o. w ogóle nie miała już licencji, gdyż licencja [...] została jej cofnięta decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wskazała, że te kwestie nie były wcześniej podnoszone, nie były przedmiotem rozpoznania Sądu, zatem nie stały się przedmiotem rozstrzygnięcia, zaś powaga rzeczy osądzonej obejmuje faktyczny przedmiot rozstrzygnięcia. Podniosła także, iż Komendant [...] Policji w istocie pozostawił bez rozpoznania jej zarzuty skutkujące nieważnością zaskarżonych decyzji.
W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Badając zaskarżone decyzje w powyższy sposób Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona.
Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalna jest kontrola decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym postępowaniu wewnątrzadministracyjnym, jeżeli decyzja ta była już wcześniej poddana kontroli sądowoadministracyjnej w dwóch instancjach.
W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Każde orzeczenie sądu ma indywidualną skuteczność, która zależy od tego, w jaki sposób rozstrzyga ono o losach zaskarżonego aktu administracyjnego. Wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną oznacza, że zaskarżona decyzja zostaje mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem.
Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie naruszała prawa w zakresie określonym art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 p.p.s.a. (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.). Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna. Decyzja prawomocna, po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji i podmiotom mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadmnistracyjnego możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Pamiętać należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 468/07 (Lex 505294) wyjaśnił, że "Podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego statuujący jego moc erga omnes wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego."
Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że decyzja z dnia [...] października 2007 r. i [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niestosowanie się do zakazów wynikających z art. 18 ust. 5 u.t.d. zostały poddane kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem. Oddalając skargę na te decyzje Sąd I instancji potwierdził, że kontrolowane decyzje były niewadliwe, a w szczególności, że nie zawierały wad kwalifikowanych objętych art. 156 § 1 k.p.a., których istnienie Sąd bada z urzędu. Wnosząc skargę kasacyjną strona poddała wyrok I instancji kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, działając w zakresie oznaczonym podstawami kasacyjnymi wskazanymi przez stronę, skontrolował zaskarżony wyrok i oddalił skargę kasacyjną.
W tym stanie rzeczy organ administracji zasadnie uznał, że nadzwyczajna kontrola decyzji już raz skontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalna i nie naruszył prawa odmawiając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
W sytuacji, kiedy z powodu niedopuszczalności zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie bada istnienia podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności, zatem zarzuty dotyczące niezbadania sprawy merytorycznie nie są uzasadnione. Skoro niedopuszczalna była kontrola w trybie nadzwyczajnym decyzji utrzymanej w mocy przez Sąd, to żadne zarzuty dotyczące tej decyzji nie mogły być przez organ rozważane. Zarzuty skargi są zatem nieuzasadnione, a zaskarżone decyzje odpowiadają prawu.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.