Uzasadnienie
Pismem z 16 lutego 2011 r. skarżący – A. K., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości, skargę na pismo Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka z [...] stycznia 2011 r.
Powyższa skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
Skarżący wystąpił do Ministerstwa Sprawiedliwości z wnioskiem o dopuszczenie go do egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka (dalej jako egzamin). Dnia [...] listopada 2010 r. skarżący przystąpił do części pisemnej egzaminu, przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną do przeprowadzenia egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka, powołaną zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej jako Komisja).
Dnia [...] listopada 2010 r. Przewodniczący Komisji - w trybie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz opłaty egzaminacyjnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 207), dalej jako Rozporządzenie, ogłosił wyniki z części pisemnej egzaminu. Skarżący z egzaminu tego uzyskał: 172 punkty z testu oraz 19 punktów z zadania problemowego, co oznaczało wynik negatywny. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka (Dz. U. z 2007 r. Nr 123, poz. 850 ze zm.), dalej jako l.s. za pozytywny wynik części pisemnej uznaje się uzyskanie co najmniej 160 punktów z testu i co najmniej 20 punktów za rozwiązanie zadania problemowego. Uzyskanie wyniku pozytywnego z obu części egzaminu pisemnego - testowej i zadania problemowego, jest warunkiem dopuszczenia do części ustnej egzaminu.
Wobec powyższego pismem z [...] listopada 2010 r. skarżący złożył do Przewodniczącego Komisji odwołanie od wyników egzaminu i zażądał ponownego sprawdzenia i ocenienia - przez innych egzaminatorów, zadania problemowego. W uzasadnieniu wskazał, że już po raz drugi przystąpił do egzaminu, i po raz drugi jego zadanie problemowe (za pierwszym razem uzyskał 17 punktów) zostało – jego zdaniem, ocenione niesprawiedliwie.
Komisja uchwałą z [...] grudnia 2010 r. – po rozpoznaniu wniosku skarżącego o dokonanie ponownej oceny zadania problemowego, na podstawie § 13 ust. 2 Rozporządzenia stwierdziła prawidłowość dokonanej oceny. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że zadanie problemowe skarżącego zostało sprawdzone niezależnie przez dwóch członków Komisji i ostateczna ocena pracy została ustalona przez Komisję prawidłowo, w drodze głosowania, na poziomie 19 punktów.
Do tego rozstrzygnięcia skarżący odniósł się w piśmie z [...] grudnia 2010 r., w którym zarzucił, że zadanie problemowe zostało sprawdzone przez tych samych członków Komisji, co za pierwszym razem, a wobec tego Komisja nie spełniła elementu procedury, gwarantującego rozpoznanie odwołania prze kompetentnych znawców problematyki. Jednocześnie skarżący oświadczył, że pismo to skierował także do Ministra Sprawiedliwości, jako organu nadzorującego prace Komisji.
W odpowiedzi Przewodniczący Komisji pismem z [...] stycznia 2011 r. wyjaśnił, że ostateczna ocena zadania problemowego należy do wyłącznych kompetencji Komisji. Wskazał nadto skarżącemu, że ustawa o licencji syndyka nie przewiduje możliwości odwołania się od ustalonego przez Komisję wyniku z egzaminu do Ministra Sprawiedliwości.
W skardze skarżący wniósł o uchylenie "decyzji" Przewodniczącego Komisji z [...] stycznia 2011 r. oraz uchwały Komisji z [...] grudnia 2010 r., a także o rozpoznanie przez Ministra Sprawiedliwości jego odwołania od wyników egzaminu, tj. od oceny zadania problemowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że to, że możliwość odwołania się od ustalonego przez Komisję wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości nie wynika wprost z ustawy o licencji syndyka, nie oznacza, że jest to niemożliwe. Podstawę takiego odwołania skarżący upatruje w art. 13 i 14 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że niniejsza skarga jest niedopuszczalna, bowiem zarówno uchwała Komisji z [...] grudnia 2010 r., jak i pismo Przewodniczącego Komisji z [...] stycznia 2011 r. nie są ani decyzjami administracyjnymi, ani postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej jak p.p.s.a., ani też innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi – w tym przypadku pismo Przewodniczącego Komisji z [...] stycznia 2011 r., podlega jego kontroli.
Sądy administracyjne w zakresie swej właściwości rzeczowej sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności - zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., właściwość rzeczowa sądów administracyjnych ogranicza się do orzekania w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Sąd mając na uwadze powyższy przepis, określający jego właściwość rzeczową uznał, że zaskarżone w niniejszym przypadku pismo nie należy do żadnej z ww. kategorii przedmiotów. Nie jest ono przejawem władczej działalności organów administracji publicznej, kreującym uprawnienia, bądź obowiązku indywidualnie oznaczonego adresata, w konkretnej sprawie indywidualnej. Biorąc bowiem pod uwagę treść tego pisma oraz przebieg sprawy Sąd stwierdził, że nie sposób uznać jego za akt administracyjny, wydany w indywidualnej sprawie, który określałby na zewnątrz organu administracyjnego jakiekolwiek prawa, bądź obowiązki, konkretnie oznaczonego podmiotu, w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu w opisywanym stanie faktycznym i prawnym przysługuje prawo wniesienia skargi od stanowiska Przewodniczącego Komisji, dotyczącego ustalenia wyników egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka.
Na wstępie należy podkreślić, że ustawa o licencji syndyka, określa zasady uzyskiwania i tryb przyznawania licencji syndyka, odmowy jej przyznania, cofania i zawieszania praw wynikających z tej licencji (art. 1). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 l.s. licencję syndyka może uzyskać osoba fizyczna, która złożyła z pozytywnym wynikiem egzamin przed Komisją Egzaminacyjną, powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. Według art. 8 ust. 1 l.s., egzamin składa się z części pisemnej i ustnej, i jest przeprowadzany na wniosek osoby ubiegającej się o licencję syndyka składany do Ministra Sprawiedliwości o dopuszczenie do tego egzaminu, najpóźniej 45 dni przed terminem rozpoczęcia egzaminu (art. 6 ust. 1 l.s.), który to termin Minister Sprawiedliwości ogłasza zgodnie z art. 4 ust. 1 l.s.
Ustawa o licencji syndyka - na etapie postępowania związanego z prowadzeniem egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka, jedynie w przypadku złożenia wniosku po upływie terminu wskazanego w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 l.s. przewiduje, że Przewodniczący Komisji może wydać decyzję administracyjną – decyzję odmawiającą dopuszczenia do udziału w egzaminie, i tylko w tym przypadku od takiej decyzji przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (art. 6 ust. 5 l.s.), a ostatecznie skarga do sądu administracyjnego. W całej ustawie o licencji syndyka, tylko ten jedyny przepis uprawnia Przewodniczącego Komisji do działania w trybie decyzji administracyjnej, w tej ściśle określonej sytuacji. Co prawda przepis ten wprost nie wskazuje, że decyzja podejmowana przez Przewodniczącego Komisji jest decyzją administracyjną, a więc działaniem władczym o charakterze wyrażającym wolę, skierowanym na zewnątrz do osoby indywidualnej, w zakresie dotyczącym jej praw lub obowiązków, ale z uwagi na stwierdzenie w zdaniu ostatnim tego przepisu, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie do wskazanego organu administracji publicznej należy uznać, że faktycznie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a.
W pozostałym zakresie ustawa o licencji syndyka zastrzega działanie w trybie decyzji administracyjnej wyłącznie do kompetencji Ministra Sprawiedliwości. I tak w art. 12 l.s. stwierdza, że Minister Sprawiedliwości przyznaje licencję syndyka w drodze decyzji administracyjnej, odmawia jej przyznania lub ją cofa albo zawiesza. Minister Sprawiedliwości odmawia przyznania licencji syndyka (art. 13 l.s.) m.in. w przypadku niespełnienia przez osobę ubiegającą się o licencję wymogów wskazanych w art. 3 ust. 1 l.s., a więc także w przypadku niespełnienia warunku określonego w pkt 10 tego przepisu – złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym.
Według przepisu art. 3 pkt 10 l.s. egzamin składany jest przed Komisją, która jedynie w sytuacji złożenia go z wynikiem pozytywnym wydaje zaświadczenie, o którym mowa w art. 8 ust. 9 l.s. Należy zatem zauważyć, iż Komisja (nie jej Przewodniczący) potwierdza uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu, nie w drodze uchwały lub decyzji administracyjnej, lecz przez wystawienie zaświadczenia i tylko wówczas, gdy kandydat złożył egzamin z wynikiem pozytywnym. Oryginał tego zaświadczenia stanowi jeden z dokumentów niezbędnych do załączenia przy wniosku o przyznanie licencji syndyka, zgodnie z art. 10 l.s. Dopiero w takim postępowania – z wniosku o przyznanie licencji syndyka, można podważać prawidłowość zaświadczenia jako jednego z dowodów w sprawie.
Zatem w przypadku złożenia egzaminu z wynikiem negatywnym – a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ustawa o licencji syndyka nie przewiduje żadnej formy – czy to decyzji administracyjnej, czy postanowienia, czy innego władczego aktu administracji publicznej, i nie obliguje Komisji, ani tym bardziej jej Przewodniczącego do wystawienia jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ten wynik. Przewodniczący Komisji jedynie ogłasza wyniki.
Na podstawie art. 9 l.s. Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 19 lutego 2008 r. rozporządzenie w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się licencję syndyka oraz opłat egzaminacyjnych. Rozporządzenie to określiło sposób przeprowadzenia egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz wysokość opłaty egzaminacyjnej i sposób jej wnoszenia. W § 14 ust. 1 Rozporządzenia określono sposób i termin ogłaszania przez Przewodniczącego Komisji wyników z części pisemnej egzaminu, natomiast w ust. 2 tego przepisu to, co następuje w przypadku, gdy zdający uzyskał z części pisemnej wynik negatywny. Sposób ogłaszania wyników z części pisemnej następuje przez wywieszenie w gmachu Ministerstwa Sprawiedliwości listy zdających, z uzyskaną przez nich liczbą punktów. W niniejszej sprawie właśnie takie ogłoszenia miało miejsce i nastąpiło [...] listopada 2010 r. Należy także zauważyć, że w sytuacji, gdy zdający z części pisemnej uzyskał wynik negatywny nie zostaje dopuszczony do części ustnej egzaminu i w tym przypadku, ani ustawa o licencji syndyka, ani omawiane Rozporządzenie nie przewidują żadnej formy tego niedopuszczenia.
Podanie wyników egzaminu z części pisemnej, poprzez wywieszenie listy zdających, z uzyskaną przez nich liczbą punktów jest zatem czynnością faktyczną, a nie procesową, jest to akt wiedzy Przewodniczącego Komisji, a nie akt jego woli. Przewodniczący Komisji przez wywieszenie wyników oznajmia wyłącznie to, co jest mu wiadome. W żadnym razie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej. Informacją o uzyskanych przez zdających punktach - zawartą w wywieszonym protokole, Przewodniczący Komisji nie ustala w sposób władczy istnienia uprawnień (obowiązków) w zakresie materialnoprawnym, a jedynie potwierdza ustalenia Komisji, zapadłe podczas głosowania jej członków, którzy ze zdających uzyskali ile punktów z części pisemnej egzaminu, a w konsekwencji, którzy przeszli do następnej części egzaminu – do części ustnej. Dopiero po złożeniu przez kandydata, w trybie art. 10 l.s., wniosku o przyznanie licencji syndyka, Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 12 lub art. 13 l.s. - wypowiada się w sposób władczy, przez wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub nie przyznaniu tego uprawnienia – licencji syndyka.
Dopiero ten akt woli organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., jako rozstrzygający o prawach konkretnej osoby przez ocenę jej kwalifikacji, będącej rezultatem oceny wiadomości, podlega weryfikacji na zasadach ogólnych wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W konsekwencji zaskarżone pismo Przewodniczącego Komisji z [...] stycznia 2011 r. nie jest i być nie może przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Stanowi ono jedynie korespondencję w sprawie, i osobie niezadowolonej ze stanowiska wyrażonego w tym piśmie przysługiwać może jedynie skarga powszechna, wskazana w art. 227 k.p.a. Kwestię egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka zdaniem Sądu należy postrzegać na dwóch, niezależnych płaszczyznach. Z jednej strony to zabiegi organizacyjno-techniczne, gdzie żaden przepis prawa nie daje prawa do władczego rozstrzygania, a z drugiej strony to możliwość wydania przez Przewodniczącego Komisji decyzji odmawiającą dopuszczenia do udziału w egzaminie, w przypadku złożenia wniosku po upływie terminu wskazanego w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 l.s., i tylko w takiej sytuacji przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (art. 6 ust. 5 l.s.).
Należy także podnieść, że właściwość sądów administracyjnych nie jest określona klauzulą generalną - tak jak właściwość sądów powszechnych. Jak wskazano na wstępie sądy administracyjne sprawują kontrolę działania administracji publicznej jedynie w zakresie legalności – tj. zgodności z powszechnie obowiązującym prawem i to odnośnie ściśle określonych przedmiotów, które zostały enumeratywnie wskazane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2001 r. sygn. akt OPS 3/01 nr LEX 50428).
W związku z powyższym, zaskarżone pismo, jako nieobjęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego - określonej w ww. przepisach, oraz skarga na nie nie podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co w konsekwencji skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w postanowieniu.