Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 623/20

Uzasadnienie

1 Sygn. akt VI SA/Wa 623/20

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 147, art. 149 § 2, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 kpa po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2019 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nałożył na stronę karę pienieżną w wysokości 5000 zł za brak zezwolenia kategorii IV. Podczas kontroli drogowej stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej o 1, 05 t na drodze o dopuszczalnym nacisku na pojedyńczą oś do 10 t. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. i stała się ostateczna.

W piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r., strona wskazała, iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa oraz art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE i art. 10 WE w zw. z art. 93 ust. 5 utd wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. Nadto strona powołała się na wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C 127/17.

Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją i decyzją z dnia [...] października 2019 r., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że podstawową zasadą Kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 Kpa jest zasada trwałości decyzji ostatecznej.

Instytucja wznowienia postępowania należy - obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji - do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jednakże wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero treść postępowania podjętego w tym trybie pozwoli określić, czy wskazana na początku jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

Podniósł, że zgodnie z art. 151 Kpa, o którym mowa w art. 150 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b.

Stwierdził, że istota problemu podniesionego w treści uzasadnienia żądania o wznowienie postępowania jak i w odwołaniu, sprowadza się m.in. do ustalenia, czy przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji ostatecznej wydanej wobec strony może być orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. wydane w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), tj. w ramach stwierdzenia uchybienia przez Państwo Członkowskie zobowiązanym ciążącym na podstawie Traktatów na wniosek Komisji Europejskiej.

W ocenie organu przesłanki wskazane przez stronę należy uznać za bezpodstawne albowiem analiza treści art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa prowadzi do stwierdzenia, że żaden z nich nie ma zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego.

Otóż piątą przesłanką art. 145 § 1 Kpa, umożliwiającą wznowienie postępowania administracyjnego jest fakt, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie ww. przesłanki uwarunkowane jest łącznym wystąpieniem czterech warunków:

1. 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;
2. 2) okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;
3. 3) okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;
4. 4) okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeśli którychkolwiek z ww. warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej.

GITD podkreślił, że nie jest nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem, który uzasadniałby wznowienie postępowania, nowa wykładnia przepisów prawnych, dokonana w wytycznych naczelnego organu administracji.

W badanej sprawie nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności, które byłyby znane organowi w dniu wydania decyzji. Okoliczność, na którą powołuje się strona wnosząca, a więc na wyrok TSUE w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r., który nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego sprawia, że przesłanka ta nie została zrealizowana, co jednocześnie oznacza, że podstawa wznowienia - art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie może spowodować uchylenia decyzji ostatecznej.

Kolejna powołana podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 7 Kpa wiąże się z instytucją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie.

GITD wskazał, że w razie, gdy w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa) i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Przesłanka ta nawiązuje bezpośrednio do brzmienia art. 100 § 2 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wydanie decyzji na podstawie przyjętej oceny tego zagadnienia nie wyklucza jego późniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd. Artykuł 145 § 1 pkt 7 Kpa, ma na celu usunięcie kolizji rozstrzygnięć, która jest skutkiem dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości odstąpienia od normalnego układu kompetencji organów państwowych. Kolizja ta usuwana jest poprzez przyznanie pierwszeństwa orzeczeniu organu (lub sądu), który jest właściwy do rozstrzygnięcia prawnomaterialnego zagadnienia w ramach zwykłego układu kompetencji. W sytuacji zatem, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd w sposób odmienny od rozstrzygnięcia tego zagadnienia we własnym zakresie, stanowiącego podstawę wydanej decyzji, uzasadnia to wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa) należy przyjąć, że wznowienie postępowania i w konsekwencji weryfikacja decyzji ostatecznej są uzasadnione, w sytuacji gdy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, przyjętym za podstawę wydanej decyzji ostatecznej, a rozstrzygnięciem dokonanym przez właściwy organ lub sąd zachodzą istotne różnice.

W przedmiotowej sprawie ww. przesłanka nie może mieć również zastosowania, gdyż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji ostatecznej nie pojawiło się żadne zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Wyrok TSUE wydany w trybie art. 258 TFUE nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne, gdyż nie stanowił przesłanki prawnej, od której uzależnione było wydanie decyzji ostatecznej.

Orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. dotyczy kwestii przekroczenia przez pojazdy ciężarowe jednego z parametrów powodujących, że pojazd staje się nienormatywny, tj. nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Jednakże wyrok powyższy nie stanowi samoistnej przesłanki, na podstawie której organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną.

GITD nadmienił, że organ wydając rozstrzygnięcie w dniu [...] stycznia 2014 r., miał na względzie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie na podstawie kontroli drogowej podczas której stwierdzono bezsprzecznie wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jako bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu o 1,05 t. Podstawą prawną niniejszej decyzji stanowiły przepisy: art. 64, art. 140aa ust. 1-4 i art. 140ab ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, tj. przepisy obowiązujące w dniu wydawania przedmiotowej decyzji. Stosownie do treści art. 6 Kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, a działanie to orzekanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej.

GITD podkreślił, że wznowienia postępowania w żadnym wypadku nie uzasadnia zmiana stanu prawnego lub nowa (odmienna) wykładnia przepisów prawa, które są (powinny być) stosowane w danej sprawie

W ocenie organu, nie jest on uprawniony do dokonywania wykładni "o charakterze twórczym, zawierającej element nowości normatywnej". Decyzja ustawodawcy nie może być bowiem "naprawiana" w drodze wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przy czym żaden przepis prawa nie upoważnia organów administracji publicznej do zmieniania lub usuwania norm prawnych z sytemu prawa w sytuacji ich ewentualnej sprzeczności z normami wyższego rzędu. GITD dodał, że wyjaśnienie zagadnień prawnych, które ewentualnie, mogą być ocenione jako budzące poważne wątpliwości, zostało zastrzeżone dla procedury sądowo - administracyjnej (art. 15 § 1 pkt 3 PPSA).

W konkluzji organ uznał, że nie zachodzą żadne z przesłanek dostępnych w Kodeksie postępowania administracyjnego dające organowi II instancji podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji. Ponadto obowiązujące przepisy Kpa nie zawierają takiej przesłanki do wznowienia postępowania jak chociażby wymieniona wprost w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował tę kwestię wskazując, iż: " orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji". Podstawa taka wydaje się być wskazana też w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem na podstawie art. 272 § 3 można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art 19 ust 1 TUE w zw z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE, art 10 WE poprzez uznanie, iż brak w ustawie kodeks postępowania administracyjnego oraz w porządku prawnym takich przepisów które pozwolą na uchylenie prawomocnej decyzji administracyjnej w związku z rozstrzygnięciem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zapadłym w przedmiocie uznania naruszenia przepisów prawa UE stanowiących podstawę wydania decyzji, podczas gdy obowiązek Państwa do wzruszenia w takim przypadku decyzji o nałożeniu kary wynika wprost z prawaunijnego tj. art 19 ust 1 TUE w zw, z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE, art 10 WE (TFUE) oraz przepisów Konstytucji w tym art. 2 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP co powinno prowadzić do takiej wykładni przepisów krajowych (KPA) w zakresie podstaw wznowienia postępowania, które pozwolą wzruszyć decyzje wydaną na podstawie przepisów krajowych niezgodnych z prawem unijnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skargę należało uwzględnić.

Zdaniem Sądu, zaskarzona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a.Ta ostatnia norma stanowi bowiem, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przywydaniu decyzji (art. 100 § 2). Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze - ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie - porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przyrozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ. Pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami (v. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. VI SA/Wa 2337/19 LEX nr 2976958, z dnia 21 stycznia 2020 r. VI SA/Wa 2144/19 LEX nr 3019822, z dnia 6 marca 2020 r. VI SA/Wa 2580/19 LEX nr 2957043).

Organ w przedmiotowej sprawie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Warto w tym miejscu zauważyć, że kwestia zagadnienia wstępnego poruszona została w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyraźnie wskazuje się, że przepis ten może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przedTrybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania.

Uznaje się bowiem, ze wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r.I OSK 1753/11).

Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 pkt 4 k.p.a., aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji. Nie ulega wątpliwości, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie była możliwość ukarania skarżącego za przekroczenie o 1,05 tony dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową na drodze krajowej o dopuszczlnym nacisku na pojedynczą oś napędową do 10 ton.

Tymczasem Komisja Europejska w swej skardze do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesionej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zarzuciła, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywąParlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz. U.2015, L 115, s.

1) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się w wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.

Wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienione jdyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53.

Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t.

W tej wartości mieścił się kontrolowany pojazd. W związku z tym ostateczna decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nakładająca karę pieniężną 5000,00 zł za przekroczenie o 1, 05 t nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze, na której prawodawca polski przyjął dopuszczalny nacisk tej osi do 10 t, narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1.oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną za naruszenie sprzeczne z normami określonymi ww. przepisami unijnymi w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej.

Zatem w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., po pierwsze – pojawiło się zagadnienie wstępne, a po drugie - zostało ono rozstrzygnięte przez właściwy sąd, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu ww. decyzji. Jak już wyżej wskazano, w myśl art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., przesłanką wznowienia postępowania jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Powyższe oznacza, jak wskazano na wstępie, że pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n.,P.

Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski,Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej.

Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym m.in. na wstępie wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VISA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami:

1. 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją;
2. 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;
3. 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE,
4. 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r.,sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. W prawdzie, użyte przezTSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EUProcedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławensekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608).

W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob.A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach osygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego.

Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".

W konsekwencji organy inspekcji transportu drogowego rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2014 roku, z pominięciem ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., pozostawiły w obrocie stan sprzeczny z prawem unijnym. W świetle wyroku TSUE nie było podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. W konsekwencji stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 11,05 tony, w istocie nie powodował odpowiedzialności administracyjnej z tytułu przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t. Powyższe oznacza brak podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej w związku z ustaleniami kontroli drogowej.

Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej. Ponadto w realiach przedmiotowej sprawy organ nie zastosował się do 5 letniego terminu przedawnienia wynikającego z art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia po upływie którego organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy.

Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłobyto rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nie ma tu znaczenia samo wszczęcie postępowania wznowieniowego, gdy, jak wyraźnie wskazał Naczelny SądAdministracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1521/11, biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Czym innym jest skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego a czym innym dopuszczalność merytorycznego w nim orzekania, uzależniona od terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., którego upływ ma charakter obiektywny i ostateczny (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 487/18).

Gdy organ podejmie postępowanie wznowieniowe i stwierdzi, że upłynął już termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to fakt ten nie zwalnia go z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami art. 7 i 75-88a k.p.a., co do przyczyn wznowienia. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowaw art. 151 § 2 k.p.a. (por. C. Martysz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowaniaadministracyjnego, LEX i powołane tam orzeczenia).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2014 roku sygn. akt II GSK 450/13, należy bowiem rozróżnić sytuację, gdy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ uzna, że wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji od sytuacji gdy przesłanek tych nie stwierdzi. W pierwszym z tych przypadków, organ powinien, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. Jeżeli jednak po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdzi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, powinien odmówić uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek statuowanych w art. 145 § 1 k.p.a., działając w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku. Jednakże sama kwestia upływu terminu z art. 146 k.p.a., przy takim rozstrzygnięciu, jest irrelewantna. Ma ona natomiast istotne znaczenie w sprawie z uwagi na błędną ocenę organu odnośnie braku ziszczenia się, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., przesłanki wznowienia postępowania, jaką jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odmiennie od oceny przyjętej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego, z uwagi na upływ terminu z art. 146 k.p.a., nie będzie miał możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.W takiej sytuacji, organ na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., zobowiązany jest do stwierdzenia, że decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 2014 r. wydana została znaruszeniem prawa. Należy przy tym podkreślić, że organ administracji związany jest, na mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną w zakresie wadliwości materialnej decyzji ostatecznej, dokonaną w tej sprawie przez Sąd orzekający.

Natomiast w uzasadnieniu - do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, związanych z upływem pięcioletniego terminu wskazanego w art.146 k.p.a. Organ administracji nie może pominąć utrwalonego poglądu orzecznictwa i doktryny wskazującego na materialny charakter terminu warunkującego dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego, że "termin pięcioletni,wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3grudnia 2019 r. w sprawie II OSK 107/18, LEX nr 2774580).

Podobnie jednolite jest stanowisko doktryny wskazujące, że "możliwość orzekania co do istoty sprawy załatwianej w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym) po upływie terminu przedawnienia jest oczywista, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji wydanej w trybie zwykłym jest naturalną (pożądaną i jedyną dopuszczalną) konsekwencją upływu okresu przedawnienia oraz że może być ono jedynym (albo przynajmniej wystarczającym) celem postępowania wznowieniowego, a co za tym idzie - musi być traktowane jako rozstrzygnięcie co do istoty sprawy będącej jego przedmiotem. Przedmiotem przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., jest zatem wyłącznie wzruszalność decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwyczajnym postępowania administracyjnego (połączona z orzekaniem na nowo co do istoty sprawy rozstrzyganej tą decyzją lub nie). Nie przedawnia się natomiast możliwość odmowy uchylenia takiej decyzji.

Skutkiem takiego przedawnienia nie jest ani konwalidacja, ani sanacja decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Terminy przedawnienia określone w art. 146 §1 k.p.a. są terminami materialnymi. Ich bieg nie ulega wstrzymaniu ani w przypadku wznowienia postępowania, ani w razie żadnych innych okoliczności" (Kmiecik Zbigniew R.,Kotulska Magdalena, Przedawnienie wzruszalności decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego- artykuł ST 2019/3/30-42 - teza 7 i 8 LEX).

Na marginesie należy dodać, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 417¹ k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r. IIOSK 841/17, LEX nr 2461311) (tak tut. Sąd m.in. w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r, sygn. akt VI SA/Wa 624/20).

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowił na podstawie art.200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265).

1. - ---------------------- 14