Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 20 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 626/17

Uzasadnienie

Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a."), w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 790 ze zm.; dalej "ukse."), po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w [...] (dalej: "Izba", "skarżąca", "strona skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] o powołaniu K. S. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Sprawiedliwości wydał w dniu [...] listopada 2016 r. decyzję [...], na mocy której powołał K. S. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...].

W dniu [...] grudnia 2016 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek Izby Komorniczej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba wskazała, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. VI SA/Wa 1022/15 i z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn.. akt VI SA/Wa 1272/15 oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. II GPS 1/14 dotyczącą notariuszy, że izbie komorniczej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Podniosła, że samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Wywiodła, że samorząd zawodowy powinien mieć wpływ na decyzje dotyczące wskazywania osób, którym powierza się wykonywanie zawodu zaufania publicznego. Stanęła na stanowisku, że współdziałanie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ukse. w związku z art. 106 k.p.a.., nie jest wyłącznym i jedynym środkiem przysługującym organowi samorządu w ramach działań koniecznych dla zagwarantowania właściwej obsady personalnej.

Skarżąca zarzuciła również, że organ nie odniósł się do negatywnej opinii Rady Izby Komorniczej w [...], wskazującej na niezasadność utworzenia kolejnego stanowiska komorniczego w przedmiotowym rewirze.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu ww. wniosku Izby Komorniczej w [...], umorzył postepowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie,

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości uznał, iż Izba nie jest stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Organ powołał się na art. 28 k.p.a.., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał przy tym, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Przepis art. 28 Kpa. nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, lecz musi istnieć przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, Izba nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Z przepisu art. 11 ust. 4 ukse. wynika natomiast wprost, że samorząd komorniczy jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Udział samorządu komorniczego w postępowaniu sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Opinia ta jednak, nie jest dla Ministra Sprawiedliwości wiążąca i ma jedynie pomóc organowi w podjęciu trafnej decyzji. Zgodnie też z utrwalonym poglądem, w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona postępowania i jako organ współdziałający poprzez opiniowanie, gdyż te role procesowe wykluczają się nawzajem.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nie można wywodzić istnienia interesu prawnego z art. 17 Konstytucji RP, tj. z ogólnych zasad statuujących funkcjonowanie samorządów zawodowych, w tym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, piecza ta, polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód już wykonują.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór nad komornikami. W tym zakresie między innymi może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ukse., do zakresu działania rady izby komorniczej należy natomiast nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. W przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad komornikami, nie zaś nad kandydatami na komorników.

Nieuprawnione jest, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, powoływanie się przez Izbę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego nr II GPS 1/14 z dnia 22 września 2014 r, uchwały abstrakcyjne bowiem, nie pozostają w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Dlatego też zawarta w nich wykładnia nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie.

Nawiązując do przedmiotowej uchwały, Minister Sprawiedliwości podkreślił, że pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieje zasadnicza różnica w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Różnice te zachodzą w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną, przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Komornik z uwagi na spełnianą rolę organu egzekucyjnego wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu.

Tego rodzaju uprawnienia nie mieszczą się w sferze działania notariusza. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje zatem, jak podał organ, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż notariusza. W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są one podejmowane we własnym imieniu jako osoby fizycznej. Inny w porównaniu do notariuszy jest też charakter opłat związanych z działalnością komornika, przysługują one komornikowi na innych zasadach niż na rzecz osób wykonujących inne zawody prawnicze. Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu), administracyjnemu (służbowemu, wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu).

Z tych względów nie jest możliwe, w opinii Ministra Sprawiedliwości, powoływanie się przez Izbę na uchwałę NSA nr II GPS 1/14 z dnia 22 września 2014 r. w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Z powyższego wynika, jak podał organ, że izbie komorniczej nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Izba Komornicza w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. Skarżąca, wnosząc o uchylenie ww. decyzji, nie zgodziła się z argumentacją przedstawioną przez organ w jej uzasadnieniu.

Izba wskazała, że w świetle orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. wyroku z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1022/15, wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1272/15 oraz wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt. VI SA/Wa 1521/16), organ samorządu zawodowego komorników sądowych jest stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadzi do zakwestionowania roli samorządu zawodowego komorników sądowych w zakresie pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika sądowego. Samorządy zawodowe, a do takich należy samorząd komorniczy, reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Zdaniem strony skarżącej sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego polega zaś na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość oraz kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują. Przedmiotem pieczy jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony. Samorząd zawodowy powinien mieć wpływ na decyzje dotyczące wskazywania osób, którym powierza się wykonywanie zawodu zaufania publicznego. Skarżąca stoi na stanowisku, że współdziałanie o którym mowa w art. 11 ust. 1 ukse w zw. z art. 106 k.p.a. nie jest wyłącznym i jedynym środkiem przysługującym organowi samorządu w ramach koniecznych dla zagwarantowania właściwej obsady personalnej działań.

W ocenie strony skarżącej przekonująca jest wykładnia prawa dokonana w ww. uchwale o sygn. akt II GPS 1/14, w której rozważano podobne zagadnienie prawne, z tym że dotyczące pozycji procesowej izby notarialnej w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, daje się zastosować do ustalenia roli i pozycji organu samorządu zawodowego komorników sądowych. Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy samorządu zawodowego nie są organami administracji, dlatego jedynie odpowiednio, w przypadku współdziałania samorządu w postępowaniach kwalifikacyjnych, stosować można normę art. 106 k.p.a., albowiem gdyby norma ta miała zostać zastosowana wprost i wyłączyć udział organu samorządu jako strony takiego postępowania, ustawodawca wskazałby to jednoznacznym przepisem. Przepisu takiego brak, zarówno w przypadku samorządu notarialnego jak i komorniczego.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.").

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a.

Organ zasadnie bowiem uznał, że Rada Izby Komorniczej nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości powołującą zainteresowanego na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...], gdyż nie służy jej przymiot strony w postępowaniu toczącym się w tym przedmiocie.

Podzielając całość rozważań organu i jego rozumienie pojęcia strony postępowania, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., którego naruszenie skarżąca bezzasadnie zarzuca, należy w szczególności podkreślić, że skoro zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to pojęcie strony należy wyprowadzać tylko z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Przepisu takiego, domagając się uznania za stronę w tym postępowaniu, skarżąca także nie wskazała. Zarzuciła w skardze naruszenie art. 79 i art. 89 ukse. oraz art. 17 Konstytucji uznając, że odmawiając jej przymiotu strony organ uniemożliwił jej wykonywanie obowiązku sprawowania nadzoru nad komornikami, a tym samym sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Zarzut ten, w ocenie Sądu, jest bezzasadny, w szczególności brak jest podstaw, by z jego treści wyprowadzać wniosek co do istnienia po jej stronie uprawnienia lub obowiązku, który w świetle art. 28 k.p.a. skutkowałby przypisaniem skarżącej statusu strony w tym postępowaniu.

Zakres działania Rady Izby Komorniczej został określony wyczerpująco, a rada może wykonywać jedynie czynności określone w art. 93 ukse. Z powyższego wynika, że jej działania mogą być podejmowane wyłącznie w sprawach należących do tak określonego zakresu jej działania.

Z treści art. 93 ust. 1 pkt 2 ukse. wynika, że rada izby wyraża opinię w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych. Z kolei tryb powołania na stanowisko komornika określa art. 11 ukse, a rada właściwej izby komorniczej ma tylko możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 k.p.a. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej polegająca na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, w niniejszej sprawie Ministra Sprawiedliwości, a organ współdziałający (skarżąca) ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że organ administracji współdziałający z organem prowadzącym postępowanie, nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 uznano, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a..), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Podobnie w wyroku z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 1538/94 NSA stanął na stanowisku, że organy samorządu współdziałające przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 283/05 podniósł, że organ samorządu zawodowego, który poprzez opiniowanie współdziała przy wydawaniu decyzji administracyjnej w trybie art. 106 Kpa., nie może jednocześnie w tym samym postępowaniu występować we własnym imieniu w charakterze strony.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących powołania komornika na stanowisko przez Ministra Sprawiedliwości, ponieważ udział w takim postępowaniu na prawach strony wyklucza jej współdziałanie w trybie art. 106 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęto decyzję o powołaniu (podobnie: wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10). Można również w tym miejscu odnieść się do wyroku NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II GSK 966/12 i wskazać, że zakres działania rady izby komorniczej został określony w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji w sposób wyczerpujący i żaden przepis prawa nie przyznaje radzie uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika ani też w inny sposób nie kreuje jej materialnoprawnego interesu, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uzasadniałby jej udział w tym postępowaniu w charakterze strony.

W ocenie Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było przypisanie samorządowi statusu strony, to przyznanie mu funkcji organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, bo jako strona postępowania mógłby wyrazić swoją opinię. Zatem okoliczność, że samorząd występuje w tym postępowaniu jako organ współdziałający całkowicie wyklucza przyjęcie, że służy mu status strony i wskazuje na to, iż w tych, a także innych zapisach ustawowych nie można dopatrywać się nawet zamiaru ustawodawcy co do uregulowania jej statusu w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika w sposób przez nią oczekiwany i przedstawiony w skardze.

Podkreślić należy, że uprawnienia opiniodawcze samorządu wynikają także z innych przepisów omawianej ustawy m. in. zgodnie z art. 15a ust. 3 u.k.s.e. odwołanie komornika z zajmowanego stanowiska w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 6, 7 i 9 oraz w ust. 2, następuje po uprzednim wysłuchaniu komornika, chyba że nie jest to możliwe, oraz po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, która przedstawia opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania wniosku o wyrażenie opinii; zgodnie z art. 15 b ust. 1 u.k.s.e. o przeniesieniu na stanowisko komornika w innym rewirze komorniczym rozstrzyga Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej; zgodnie art. 27 ust. 3 u.k.s.e. prezes sądu apelacyjnego może, w drodze zarządzenia, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, dokonać zmiany zastępcy komornika.

Komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór - zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. - nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa).

W ocenie Sądu nie można na grunt niniejszej sprawy przenosić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w uchwale z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w której uznano, że izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, albowiem nie dotyczy ona bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego.

Pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieją istotne różnice w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego.

Jak podkreślił Minister różnice te zachodzą w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 Prawa o notariacie), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 Prawa o notariacie).

Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Komornik z uwagi na spełnianą rolę organu egzekucyjnego wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż notariusza.

W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są one podejmowane we własnym imieniu jako osoby fizycznej.

Ze szczególnym publicznoprawnym statusem prawnym komornika sądowego związana jest też specyficzna dla tego zawodu instytucja zawieszenia komornika w czynnościach. Ustawodawca w art. 15 u.k.s.e. dopuszcza z określonych przyczyn zawieszenie obligatoryjne lub fakultatywne, którego dokonuje Minister Sprawiedliwości. Z publicznoprawnym charakterem statusu komornika wiąże się również jego powołanie i odwołanie dokonywane przez Ministra Sprawiedliwości.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 3 u.k.s.e. za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie.

Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego i notariusza jest również wspomniany wyżej nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym, sprawowany na podstawie art. 759 § 2 k.p.c., zgodnie z którym sąd może z urzędu wydawać komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwać spostrzeżone uchybienia. Zatem uprawnienia nadzorcze przyznane sądowi na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji.

Powyższe porównanie wskazuje na zasadnicze różnice pomiędzy instytucją komornika sądowego a notariusza.

W świetle powyższego nie doszło również do naruszenia art. 17 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, zakres kompetencji przyznanych powyższym przepisem samorządom zawodowym, mający swoje odzwierciedlenie w art. 93 ukse., nie obejmuje uprawnień, z którymi skarżąca wiąże swoje twierdzenia o przysługującym jej statusie strony w postępowaniu o powołanie zainteresowanej na stanowisko komornika. Skoro zatem przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost udziału samorządu komorniczego jako strony w tym postępowaniu i żaden przepis nie przyznaje mu statusu strony, to postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją powołującą zainteresowaną na stanowisko komornika podlegało stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. umorzeniu. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja została podjęta z zachowaniem obowiązującego prawa.

Wskazać również należy, że funkcje spełniane przez komornika jako funkcjonariusza publicznego mają charakter władczy. Jednocześnie komornik przynależy do samorządu komorniczego, który jest samorządem zawodowym typowym, gdy chodzi o wolne zawody wykonywane przez osoby zaufania publicznego, a zwłaszcza adwokatów i radców prawnych. Nie wykonuje jednak wolnego zawodu. Skoro komornikowi przysługują władcze kompetencje, gdyż jako funkcjonariusz publiczny upoważniony jest do prowadzenia egzekucji sądowej, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to w sposób znaczący jego pozycja ustrojowa odróżnia go od przywołanych grup zawodowych.

Nadzór zwierzchni nad działalnością komorników, w przeciwieństwie do nadzoru sprawowanego przez organy samorządów zawodowych adwokatów, czy też radców prawnych, wobec tych grup zawodowych, sprawuje Minister Sprawiedliwości, przy czym nadzór ten nie może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu (art. 64 ust. 1 ukse.). Krajowa Rada Komornicza sprawuje nadzór nad komornikami niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów (art. 65 ust. 1 ukse.). W ramach nadzoru Krajowej Rady Komorniczej komornicy wizytatorzy mają prawo wglądu w czynności komorników, mogą żądać wyjaśnień oraz w razie stwierdzenia uchybień, zgodnie z art. 65 ust. 4 ukse., mogą wystąpić do sądu o wydanie zarządzenia w trybie art. 759 § 2 k.p.c. zmierzającego do zapewnienia należytego wykonania egzekucji.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, piecza nad należytym wykonywaniem zawodu wynikającą z art. 17 Konstytucji RP polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują (por. E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji RP w Przegląd Sejmowy 2011/6/61). Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny, przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonanej z punktu widzenia interesu publicznego (wyrok TK z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla raz jeszcze, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 ukse.). Zgodnie natomiast z art. 3 ukse. przy wykonywaniu czynności komornik podlega orzeczeniom sądów i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa. Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. W wyroku z dnia 3 grudnia 2003 r. K 5/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "(...) komornik działa formalnie rzecz biorąc w imieniu państwa. Komornik wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu, sprowadzającego się do podporządkowania dłużnika normie prawa materialnego w granicach oznaczonych w tytule wykonawczym".

Przy wykonywaniu zawodu komornika brak jest swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są podejmowane we własnym imieniu.

Minister Sprawiedliwości został uprawniony przez ustawodawcę jako jedyny organ do powoływania na stanowiska komornicze. Ponosi on odpowiedzialność za osoby dopuszczone do wykonywania zawodu, będąc wyposażonym w odpowiednie instrumenty prawne, np. możliwość odwołania komornika w sytuacjach przewidzianych treścią art. 15 a ust. 1 ukse.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega trojakiemu nadzorowi, a mianowicie; po pierwsze judykacyjnemu – sądowemu, sprawowanemu przez sąd rejonowy przy którym działa, nadzór sprawowany jest z urzędu lub w wyniku skargi na czynności komornika, po drugie służbowemu, wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów i w końcu samorządowemu – korporacyjnemu, sprawowanemu przez Krajową Radę Komorniczą w zakresie określonym ustawą o komornikach sądowych i egzekucji.

Nadmienić należy, że zakres uprawnień wynikających z nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika.

W ocenie Sądu, najbardziej istotnym elementem różnicującym status prawny komornika i notariusza jest nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym sprawowany w oparciu o art. 759 § 2 k.p.c. Różnica polega również na odpowiedzialności skarbu państwa solidarnie z komornikiem za szkodę, o czym mowa w art. 23 ust. 3 ukse., wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu czynności.

Reasumując, w ocenie Sądu, nie można na zasadzie analogii stosować przywołanej powyżej uchwały o notariuszach, dotyczącej ich statusu w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, bowiem charakter sprawowanych przez notariuszy i komorników funkcji jest zgoła odmienny. Notariusz, jako zawód zaufania publicznego, zrzeszony w danej Izbie, swoistej korporacji zawodowej, nie może być w zakresie swojej pozycji ustrojowej utożsamiany z komornikiem sądowym, którego głównym zadaniem jest odmowa interesu publicznego, realizowana przy użyciu instrumentów przyznanych komornikowi w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji. Przyznane zatem skarżącej Izbie statusu strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika, z uwagi na przyznanie takiego uprawnienia izbie notarialnej w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, o czym mowa w uchwale NSA o sygn. II GPS 1/14, stanowi nieuprawnione założenie i oznacza, że podjęta uchwała nie może być podstawą rozważań dotyczących określenia statusu skarżącej Izby w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika. \

Podkreślić należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ma świadomość odrębnego stanowiska, wyrażonego w orzeczeniach przytoczonych przez stronę skarżącą w skardze, jednakże Sąd nie podziela poglądów zawartych w przytoczonych przez skarżącą orzeczeniach. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. w wyrokach: z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt VI SA./Wa 135/17, z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt VI SA./Wa 134/17, z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA./Wa 40/17, z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt VI SA./Wa 726/17, z dnia 17 maja 2017 r. sygn.. akt VI SA./Wa 952/17.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Zdanie Odrębne

Uzasadnienie zdania odrębnego zgłoszonego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 626/17.

W mojej ocenie skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Nie podzielam stanowiska Sądu zaprezentowanego w ww. wyroku z następujących względów:

Sądowej kontroli poddano decyzję Ministra Sprawiedliwości umarzającą postępowanie odwoławcze wywołane wnioskiem Izby Komorniczej w [...] ("Izba", "skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie powołania Pani K. J. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...].

Rozstrzygnięcie tej sprawy wymagało odpowiedzi na pytanie, czy izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania komornika.

Minister zakwestionował uprawnienie samorządu komorniczego w ww. zakresie, akcentując brak przepisu prawa materialnego przyznającego temu samorządowi taki status w ww. postępowaniu administracyjnym, a także fakt, że decyzja o powołaniu komornika nie rozstrzyga bezpośrednio, ani nawet pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Przywołał także argumenty związane z pozycją komornika jako funkcjonariusza publicznego wykonującego zadania z zakresu władztwa publicznego (odmienną od notariusza wykonującego zawód zaufania publicznego) oraz szczególną regulacją w zakresie nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez komornika (nadzór judykacyjny, administracyjny i korporacyjny), a także argumenty związane z faktem, że organ samorządu zawodowego uczestniczy w postępowaniu dotyczącym powołania komornika jako organ opiniujący (art. 11 ust. 1 i 4, art. 15a ust. 3, art. 15b ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach), co wyklucza jego jednoczesny udział, jako strony w tym postępowaniu.

Izba w swojej argumentacji za uznaniem jej za stronę w ww. postępowaniu, odwoływała się z kolei do tez uchwały NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w której rozważano podobne zagadnienie prawne, tyle że dotyczące procesowej pozycji izby notarialnej w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza. Zagadnienie to rozstrzygnięto na korzyść samorządu notarialnego. W tym zakresie organ samorządu komorniczego zwrócił uwagę na analogię w ukształtowaniu uprawnień obu samorządów zawodowych i podobieństwo publicznoprawnej pozycji notariusza i komornika.

W tej sprawie należało podzielić racje samorządu komorniczego. Argumentacją NSA zawartą w ww. uchwale można się bowiem posłużyć także w tej sprawie - mając świadomość (co oczywiste), że nie ma ona charakteru wiążącego - i w konsekwencji przyjąć, że samorząd komorniczy ma status strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika.

Zaaprobowanie stanowiska Ministra Sprawiedliwości wyrażonego w tej mierze prowadziłoby - w mojej ocenie - do zakwestionowania gwarantowanej przez Konstytucję roli samorządu komorniczego i - w konsekwencji - naruszenia jego uprawnień.

I tak, zasadniczy wywód w sprawie należy rozpocząć od przywołania art. 17 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Pojęcie "zawodu zaufania publicznego", o którym mowa w ww. przepisie, przybliżono m.in. w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2007 r. (sprawa K 41/05). W orzeczeniu tym wskazano, że po pierwsze zawód zaufania publicznego to zawód polegający na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążący się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowany w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi. Po drugie, wykonywanie zawodu zaufania publicznego określane jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy szczególnym charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji (aplikacja). Ustawodawca ma prawo uzależniać prawo wykonywania zawodu zaufania publicznego od spełnienia przez zainteresowanego określonych warunków dotyczących np. jego kwalifikacji zawodowych i moralnych, w tym wymagania cechy "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu".

Po trzecie, przymiot zawodu "zaufania publicznego", jaki charakteryzuje zawody poddane unormowaniom art. 17 ust. 1 Konstytucji, polega nie tylko na objęciu zakresem ich wykonywania pieczy nad prowadzeniem spraw lub ochroną wartości (dóbr) o zasadniczym i (najczęściej) osobistym znaczeniu dla osób korzystających z usług w sferze zawodów zaufania publicznego. Nie wyczerpuje się też w podejmowaniu ważnych - w wymiarze publicznym - czynności zawodowych, wymagających profesjonalnego przygotowania, doświadczenia, dyskrecji oraz taktu i kultury osobistej. Zawody zaufania publicznego wykonywane są - zgodnie z ich konstytucyjnym określeniem - w sposób założony i społecznie aprobowany, o ile ich wykonywaniu towarzyszy realne "zaufanie publiczne". Na zaufanie to składa się szereg czynników, wśród których na pierwszy plan wysuwają się: przekonanie o zachowaniu przez wykonującego ten zawód dobrej woli, właściwych motywacji, należytej staranności zawodowej oraz wiara w przestrzeganie wartości istotnych dla profilu danego zawodu.

W odniesieniu do wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego do istotnych wartości należy pełne i integralne respektowanie prawa, w tym zwłaszcza - przestrzeganie wartości konstytucyjnych (w ich hierarchii) oraz dyrektyw postępowania.

Jakkolwiek na gruncie nauki prawa istnieje także odosobniony pogląd, że próby budowania w opozycji do innych zawodów merytorycznej definicji zawodu zaufania publicznego są bezproduktywne, bo wykonywanie każdego zawodu wymaga zaufania publicznego, a ponadto dla każdego zawodu wymagane są inne kryteria zaufania publicznego, konieczne by wykonywanie danego zawodu odpowiadało zasadom i wartościom społecznego podziału pracy (zob. M. Kulesza, Zawód zaufania publicznego, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny - korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Polityki Społecznej i Zdrowia Senatu RP przy współudziale Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pod patronatem Marszałka Senatu RP Longina Pastusiaka, 8 kwietnia 2002 r., Warszawa 2002, s. 149 i nast.), to jednak większość przedstawicieli doktryny nie tylko dostrzega, ale i poddaje klasyfikacji swoiste właściwości zawodu zaufania publicznego. Najczęściej w literaturze przedmiotu do cech tych zalicza się:

1. a) szczególną doniosłość prawidłowego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania - istotnego z racji znaczenia, jaką dana dziedzina społecznej aktywności zawodowej odgrywa w społeczeństwie, oraz z racji konieczności zapewnienia ochrony gwarantowanych Konstytucją praw podmiotowych jednostki;
2. b) powierzanie w warunkach wysokiego zaufania uprawiającym taki zawód informacji osobistych i dotyczących życia prywatnego osób korzystających z ich usług;
3. c) uznawanie tych informacji za tajemnicę zawodową, która nie może być ujawniona;
4. d) objęcia osób dysponujących taką tajemnicą - w wypadku możliwości naruszenia istotnych dóbr jednostki w razie jej ujawnienia - immunitetem zwalniającym je od odpowiedzialności karnej za nieujawnienie informacji;
5. e) korzystanie ze świadczeń tych zawodów często w razie nastąpienia realnego albo choćby potencjalnego niebezpieczeństwa dla dóbr jednostki o szczególnym charakterze (np. życie, zdrowie, wolność, godność, dobre imię);
6. f) niepodleganie regułom hierarchii urzędniczej;
7. g) występowanie sformalizowanej deontologii zawodowej oraz rękojmia należytego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania zawodu, gwarantowana z jednej strony przez wysokie bariery dostępu do wykonywania każdego z zawodów zaufania publicznego, obejmujące nie tylko wymóg ukończenia odpowiedniego szkolenia, lecz również reprezentowanie odpowiedniego poziomu etycznego, z drugiej - sprawowaną w interesie publicznym pieczą organów samorządu zawodowego (zob. m.in. J. Hausner i D. Długosz, [w:] S. Legat, M. Lipińska, Zawody zaufania publicznego a interes publiczny - korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002 s. 119, M. Tabernacka, Pojęcie zawodu zaufania publicznego, "Acta Uniwersitatis Wratislaviensis" nr 2663, s. 302 oraz P. Sarnecki, Opinia w sprawie wykładni art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "Przegląd Sejmowy" nr 2/2001, s. 75-76).

Aby móc bezpośrednio odwoływać się - tak jak to czyni w tej sprawie strona skarżąca - do uprawnień samorządu zawodowego związanych z wykonywaniem pieczy (w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji) nad należytym wykonywaniem zawodu komornika należy najpierw rozważyć, czy komornik - niewątpliwie funkcjonariusz publiczny - to także zawód zaufania publicznego.

Wskazać należy, że ww. kwestia została już bowiem w orzecznictwie oceniona i rozstrzygnięta. Trybunał Konstytucyjny, na tle przepisu art. 17 ust. 1 Konstytucji, wielokrotnie wypowiadał się o dopuszczalności kwalifikowania komornika właśnie jako zawodu zaufania publicznego i możliwości korzystania przez samorząd komorniczy ze statusu wskazanego w ww. przepisie ustawy zasadniczej (por. wyrok z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. akt 5/02, wyrok z dnia 11 maja 2007 r., sygn. 2/07, wyrok z dnia 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08). Co więcej, podnieść należy, że w tej ocenie Trybunał uwzględnił fakt, że komornikowi przysługuje status funkcjonariusza publicznego. Analizując charakter działań komornika, w sprawach K 5/02 i SK 26/03, zwrócono uwagę na takie oto okoliczności (poczynione wówczas ustalenia zachowują aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym):

1. - komornik jest monokratycznym organem, wyposażonym przez państwo w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób (art. 761 i art. 764 k.p.c.), jak i wobec innych instytucji publicznych (art. 761 i art. 765 k.p.c.),
2. - komornik został upoważniony do nakładania kar, co jest atrybutem władzy publicznej,
3. - zarówno art. 758 k.p.c., jak i art. 1 ustawy o komornikach podkreślają organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, a więc z konstytucyjnie wyodrębnioną postacią władzy publicznej (komornicy działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę; nie są też organem władzy sądowniczej),
4. - komornicy są strukturą wyodrębnioną, wyposażoną we władztwo, o własnych kompetencjach,
5. - komorników powołuje organ państwowy, tj. Minister Sprawiedliwości (art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach); ponadto symbolicznym wyrazem publicznoprawnego statusu komornika jest prawo do używania pieczęci urzędowej z godłem państwa (art. 4 ustawy o komornikach),
6. - komornika i strony postępowania egzekucyjnego (wierzyciela i dłużnika) nie łączy stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny,
7. - od pozycji prawnej komornika jako organu państwa (organu egzekucji sądowej), oddzielić należy kwestie osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu,
8. - komornik prowadzi swoją działalność zawodową na własny rachunek (art. 3a ustawy o komornikach).

Te poglądy należy w pełni podzielić.

Uznanie - na podstawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie uwzględniającego specyfikę zawodu komornika - za zawód zaufania publicznego - nie jest jednak wystarczające do przyjęcia, że także i w tej sprawie może znaleźć zastosowanie wykładnia przepisów dokonana w uchwale NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1/14.

Wskazać należy, że w wyroku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2328/16, uchylono wyrok tut. Sądu (tj. wyrok z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1272/15), w którym w analogicznej sprawie podzielono pogląd - reprezentowany i w niniejszym postępowaniu - przez skarżącą. NSA nakazał, w ponownym postępowaniu przed WSA w Warszawie, raz jeszcze ocenić legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na argumenty prezentowane przez strony postępowania, a zwłaszcza na to, iż:

1. I. komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną, przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym;
2. II. komornik będąc organem egzekucyjnym wyposażony został w uprawnienia władcze przysługujące państwu, a jednocześnie w odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy;
3. III. w sposób odmienny od notariuszy unormowano nadzór nad działalnością komornika, ponieważ podlega on nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu), administracyjnemu (służbowemu wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) oraz samorządowemu (korporacyjnemu).

Wskazać przy tym należy, że w ww. wyroku NSA nie wyjaśniono, dlaczego status (atrybuty) zawodu komornika to okoliczność szczególnie doniosła (przesądzająca) na kanwie rozstrzyganego problemu, a nie jest taką okolicznością charakter uprawnień organu samorządu. Wszak w sprawie chodzi o legitymację, jako strony, organu samorządu w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących powołania i odwołania komornika. W mojej ocenie, to te ostatnie kwestie mają zasadnicze znaczenie w sprawie. Wykazanie zatem, że uprawnienia samorządu komorniczego odpowiadają tym, które przysługują organom samorządu notarialnego, moim zdaniem, uzasadnia zastosowanie wobec tych pierwszych zasad traktowania ukształtowanych wspomnianą uchwałą. Przemawia za tym konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), która wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo (nie tylko w procesie tworzenia prawa, ale również w akcie jego stosowania).

Wykładni prawa dokonanej w przywołanej uchwale z dnia 22 września 2014 r. - jako istotnego argumentu przemawiającego na korzyść strony skarżącej - nie można zatem w tej sprawie zignorować tylko z uwagi na przepis art. 269 § 1 p.p.s.a.

Wskazać należy, że w wyroku NSA z dnia 16 marca 2017 r. sąd kasacyjny zawarł ocenę prawną, którą - na podstawie art. 190 p.p.s.a. - powinien uwzględnić sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę. Ocena ta stanowi jednak istotną wskazówkę także i w tej sprawie.

I tak, co do kwestii związanej z tym, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną, przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, wskazać należy, co następuje.

O tym, że komornik to funkcjonariusz publiczny stanowi wprost art. 1 ustawy o komornikach. Badając zaś charakter funkcji notariusza, w wyroku wydanym w sprawie K 49/01, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Pozycja notariusza różni się niewątpliwie od podmiotów świadczących typowe usługi prawnicze - adwokatów, radców prawnych czy doradców podatkowych. Z punktu widzenia przepisów prawnokarnych jest traktowany jako funkcjonariusz publiczny (art. 115 § 13 pkt 3 k.k.) i korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 ustawy Prawo o notariacie). Jak wskazuje R. Sztyk, [w:] Funkcja publiczna notariatu, Rejent, Nr 12 z 1994 r., wobec nieprecyzyjnej redakcji art. 2 § 1 ustawy Prawa o notariacie, należy zgodzić się z tezą, że osoba korzystająca na mocy przepisu szczególnego z ochrony przewidzianej w kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych, w istocie rzeczy nim nie jest, natomiast jest ona zrównana z nim w zakresie odpowiedzialności i ochrony prawnej.

Moim zdaniem na podstawie ww. przepisów - choć nie jednobrzmiących w ustawach dotyczących ww. zawodów - można jednak sformułować tezę o podobieństwie w omawianym zakresie zawodu komornika oraz notariusza. Wszak posiadanie statusu funkcjonariusza publicznego (jak w przypadku komorników) wyczerpuje się w przyznaniu przez ustawodawcę osobom wykonującym określony zawód szczególnej ochrony prawnej i zwiększeniu zakresu ich prawnej odpowiedzialności (jak w przypadku notariuszy). Pamiętać bowiem należy, że celem przepisów stanowionych w tym zakresie nie jest wyłącznie ochrona (np. czci i nietykalności osobistej) konkretnych osób, lecz ochrona interesu publicznego, który wymaga, aby nie narażać funkcjonariuszy publicznych na akty przemocy oraz aby zapewnić im spokojne pełnienie służby. Atak na funkcjonariusza godzi bowiem nie tylko bezpośrednio w jego dobra osobiste, ale również - pośrednio - w reprezentowaną przez niego instytucję. Powaga i autorytet organów administracji wiąże się z poszanowaniem ich funkcjonariuszy.

Fakt zaś, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (akcentując tę ostatnią okoliczność) wiąże się z publicznoprawnym charakterem jego zadań. Tak więc w sprawie należy ocenić i tę kwestię, w tym także w kontekście uprawnień i obowiązków przynależnych zawodowi notariusza.

I tak, analizując najpierw status zawodu komornika dla porządku wskazać należy, że ustawa nowelizująca z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1452) od dnia 1 stycznia 2002 r., czyli od wejścia w życie, dokonała zmiany statusu komornika, w ten sposób, że komornik pozostając funkcjonariuszem publicznym przestał być pracownikiem sądu rejonowego. Komornicy nie otrzymują już zatem wynagrodzenia z budżetu państwa, wykonując będące w ich kompetencji czynności na własnych rachunek i uzyskując dochody z opłat egzekucyjnych.

Status komornika stanowił przedmiot wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02; 3 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02; 20 stycznia 2004 r., sygn. SK 26/03; 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04; 8 maja 2006 r., sygn. P 18/05; 9 stycznia 2007 r., sygn. P 5/05; 27 lutego 2007 r., sygn. P 22/06; 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07 i 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08).

Uzasadniając stanowisko w ww. zakresie należy wykorzystać argumentację odwołującą się do ww. orzecznictwa, a zawartą w podjętej niedawno uchwale NSA, tj. uchwale z dnia 6 marca 2017 r., sygn. akt I FPS 8/16. Jej problematyka dotyczyła podatku od towarów i usług. Chodziło mianowicie o rozważenie, czy komornik sądowy prowadzi opodatkowaną działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r. poz. 710 ze zm.), czy też wykonuje on działalność w formie podmiotu prawa publicznego, która to działalność pozostaje poza zakresem podatku VAT w związku z art. 15 ust. 6 ww. ustawy.

W pierwszej kolejności w ww. uchwale wskazano, że źródło statusu komornika reguluje ustawa o komornikach oraz kodeks postępowania cywilnego. Z art. 1 ustawy o komornikach sądowych wynika expressis verbis, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, zaś kodeks postępowania cywilnego traktuje go jako organ egzekucyjny.

W tym miejscu wskazać należy, że istotna różnica pomiędzy egzekucją administracyjną i egzekucją obowiązków z zakresu prawa cywilnego dotyczy m.in. usytuowania organów egzekucyjnych w systemie organów władzy publicznej. W egzekucji administracyjnej organy egzekucyjne zasadniczo przynależą do tego samego pionu organizacyjnego co organy wydające decyzje administracyjne. Organy te powołane są więc do działania w imieniu i na rachunek państwa (szerzej zob. W. Piątek, A. Skoczylas [w:] red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016). Natomiast w egzekucji sądowej zasadniczym organem egzekucyjnym jest komornik, który działa jako funkcjonariusz publiczny, ale czynności egzekucyjne wykonuje na własny rachunek.

Wyjaśniając powyższe należy ponownie odwołać się argumentacji z uchwały, która zapadła na gruncie przepisów o podatku VAT.

Wskazuje się tam, że na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji uznać należy, że komornik jest organem władzy publicznej (por. E. Bagińska, [w:] E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, System Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, t. 12, s. 366). Poglądy takie zostały również wyrażone w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie SK 21/11, w którym wskazano że komornik jest funkcjonariuszem publicznym, który został wyposażony przez państwo w kompetencje władcze zarówno w stosunku do osób (art. 761 i art. 764 k.p.c.), jak i wobec instytucji publicznych (art. 761 i art. 765 k.p.c.). Przysługuje mu upoważnienie do nakładania kar. Takie ukształtowanie jego kompetencji przesądza o tym, że komornik jest swoiście rozumianym reprezentantem władzy publicznej, czego symboliczny wyraz stanowi prawo używania pieczęci urzędowej z godłem państwa.

Komornicy są powoływani przez organ państwa, to jest Ministra Sprawiedliwości i działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę. Uwzględniając organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, Trybunał podkreślał, że komornik nie sprawuje mimo to wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji i nie jest organem sądowym (por. wyrok w sprawie o sygn. K 5/02). Czynności egzekucyjne komornika pozostają jednak w związku z działalnością organów wymiaru sprawiedliwości, dlatego też w nauce prawa określa się komornika jako pomocniczy organ wymiaru sprawiedliwości (por. A. Marciniak, uwaga 3 do art.1 ustawy o komornikach, [w:] Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, Warszawa 2010). Komornik podlega nadzorowi administracyjnemu sprawowanemu przez prezesa sądu rejonowego, przy którym działa (art. 3 ustawy o komornikach oraz wyrok TK z 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 67).

Nadzór zwierzchni nad działalnością komorników i samorządu komorniczego sprawuje ponadto - m.in. przez prezesów sądów okręgowych i sędziów wizytatorów - Minister Sprawiedliwości (art. 64 ustawy o komornikach), a także Krajowa Rada Komornicza. Podkreślić należy, że przepis art. 65 § 1 ustawy o komornikach stanowi, że Krajowa Rada Komornicza sprawuje nadzór nad komornikami niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2004 r., w sprawie SK 26/03, zaznaczył, że od pozycji prawnej komornika jako organu państwa należy odróżnić kwestie osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu. Trybunał zwrócił bowiem uwagę, że prowadzenie działalności zawodowej na własny rachunek nie jest atrybutem organu władzy publicznej. Wynika stąd wniosek, że nie można uznać komornika za organ władzy publicznej w sensie podmiotowym (por. E. Bagińska, [w:] E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, System Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, t. 12, s. 366). Samodzielność finansowa świadczy, zdaniem Sądu Najwyższego, o tym, że komornik nie jest instytucją państwową ani jednostką budżetową Skarbu Państwa (uchwała z dnia 24 lutego 2004 r., III CZP 119/03 oraz uchwała z dnia 11 października 2001 r., III CZP 49/01, OSNC).

Publicznoprawny aspekt jest również obecny w działalności wykonywanej przez notariuszy. Trybunał Konstytucyjny kilkukrotnie analizował, orzekając w różnych sprawach, status prawny notariusza. W wyroku z 10 grudnia 2003 r. (sprawa K 49/01) Trybunał wskazał, że "notariusz jest nie tylko osobą zaufania publicznego, ale pełni jednocześnie funkcje pomocnicze w stosunku do wymiaru sprawiedliwości". W wyroku tym Trybunał podkreślił, że notariusz traktowany jest z punktu widzenia przepisów prawnokarnych jako funkcjonariusz publiczny i podlega ochronie przysługującej funkcjonariuszom publicznym, a ponadto wykonuje czynności o charakterze urzędowym (jako płatnik podatków i opłat).

Trybunał zwrócił także uwagę na to, że w odniesieniu do wielu czynności ustawodawca wymaga, aby były dokonywane z udziałem notariusza. Ponadto w wyroku tym podkreślono szczególny walor dowodowy czynności notarialnych dokonanych zgodnie z prawem (dokumenty mające charakter urzędowy, art. 2 § 2 ustawy Prawo o notariacie) oraz doniosłość związanych z tymi czynnościami skutków prawnych. Stanowisko to podzielił Trybunał w wyroku z 26 marca 2008 r. (sprawa K 4/07), wskazując nadto na szczególne miejsce notariuszy w systemie instytucji pomocy prawnej. Do prawnego statusu notariusza Trybunał odwołał się także w postanowieniu z 17 grudnia 2008 r. (sygn. Ts 255/07), w którym wskazał na niejednorodny status prawny notariusza, który z jednej strony prowadzi działalność gospodarczą na własne ryzyko, z drugiej zaś strony jest funkcjonariuszem publicznym. Dokonując porównania obydwu aspektów statusu prawnego notariusza w kontekście konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, Trybunał stwierdził jednak wyraźnie, iż "publicznoprawny element działalności notariusza powoduje, że nie jest on adresatem mieszczącego się w zakresie wolności działalności gospodarczej uprawnienia do swobodnego podejmowania i zakończenia prowadzenia swej działalności", akcentując tym samym przewagę elementu publicznoprawnego.

W tym kontekście wskazano, że notariusz jako przedsiębiorca wykonuje powierzone mu zadania państwa. Wyrazem powyższego jest uprawnienie i obowiązek notariusza do używania pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła (art. 8 ustawy Prawo o notariacie). Z kolei w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. (sprawa SK 34/12) zwrócono uwagę na to, że urzędowy charakter czynności dokonywanych przez notariusza oraz brak możliwości całkowicie swobodnego kształtowania przez strony treści danej czynności (w czym wyraża się przewaga elementów publicznoprawnych nad prywatnoprawnymi), przemawia za kwalifikacją stosunku łączącego notariusza ze stroną (stronami) jako stosunku publicznoprawnego, zbliżonego w swoim charakterze do stosunków prawnoprocesowych łączących strony postępowania z organami władzy sądowniczej. Za taką kwalifikacją przemawiać ma przede wszystkim quasi-jurysdykcyjny charakter kompetencji notariusza, który jest obowiązany do dokonania czynności notarialnej o treści proponowanej przez strony, wszakże pod warunkiem, że czynność ta nie jest sprzeczna z prawem.

Obowiązujące normy wyznaczają zatem notariuszowi rolę profesjonalnego doradcy i współredagującego oświadczenie zgodnie z wolą strony (stron) oraz rolę urzędową - podmiotu, który stoi na straży zgodności z prawem dokonywanych czynności notarialnych, zabezpieczając interes społeczny przez to, że jest upoważniony, by wiążąco rozstrzygać, czy czynność, której zamierzają dokonać strony, jest czy nie jest sprzeczna z prawem. Zdaniem Trybunału, rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę przemawiają jednoznacznie za tym, że postępowanie prowadzone przez notariusza jest w odniesieniu do postępowania sądowego toczącego się wskutek wniesienia zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej odpowiednikiem postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś rozstrzygnięcie notariusza o odmowie dokonania czynności notarialnej jest odpowiednikiem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Trybunału, postępowanie sądowe, o którym mowa w art. 83 § 1 ustawy Prawo o notariacie, ma przede wszystkim charakter nadzorczy. Orzekający w sprawie sąd okręgowy sprawuje nadzór judykacyjny nad działalnością notariusza.

Także w ocenie NSA, podejmującego uchwałę I FPS 8/16, uwagi dotyczące statusu notariuszy są adekwatne do sytuacji komorników. W uchwale tej wyrażono przydatny w niniejszej sprawie pogląd, że usługi świadczone przez komornika - choć, jak to dostrzegł NSA w wyroku z dnia 16 marca 2017 r., brak po jego stronie podstaw do odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy - nie wykazują cech podporządkowania i zależności. To wierzyciel, a zatem podmiot, na rzecz którego owe usługi są świadczone, decyduje zasadniczo o tym, jakie środki egzekucyjne będą podejmowane i w pośredni sposób może decydować o kształcie i przebiegu postępowania egzekucyjnego (np. może złożyć wniosek o jego umorzenie na każdym etapie).

W konsekwencji ww. uchwała, która zapadła w Izbie Finansowej NSA, przesądziła o tym, że do komornika sądowego, którego status wynika z ustawy o komornikach sądowych, ma zastosowanie art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług, ponieważ wykonuje on działalność nie w formie podmiotu prawa publicznego, lecz w formie samodzielnej działalności gospodarczej, wykonywanej w ramach wolnego zawodu, a w związku z tym nie przysługuje mu wyłączenie przewidziane w art. 15 ust. 6 ww. ustawy oraz art. 13 ust. 1 dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 11 grudnia 2006 r., s. 1, z późn. zm.).

Uwzględniając powyższe, moim zdaniem, na potrzeby niniejszej sprawy, można sformułować pogląd o tym, że w uregulowaniu obu zawodów nie ma istotnych różnic. W obu przypadkach prawodawca przyjął taką samą formułę, polegającą na delegowaniu kompetencji publicznoprawnych na podmioty funkcjonujące na własny rachunek poza strukturą władz publicznych. W obu przypadkach status zawodu nie jest jednorodny. Z jednej bowiem strony osoby wykonujące te zawody prowadzą działalność na własne ryzyko, dążą do osiągnięcia zysku, warunkującego realizację zadań publicznych; z drugiej strony są osobami zaufania publicznego, korzystającymi z prawnokarnej ochrony funkcjonariuszy publicznych oraz wykonują określone czynności o charakterze urzędowym. Właśnie to, że członkowie obu tych samorządów realizują głównie funkcje publiczne w sferze ochrony prawnej, pozostając pod wzmożonym nadzorem ze strony państwa, czyni ich pozycję szczególną, i przez to podobną.

Oczywiście, przyjęte konkretne rozwiązania w ustawach regulujących status komorników i notariuszy niekiedy się różnią, uwzględniają one bowiem odmienne zadania nałożone na osoby wykonujące ww. zawody. Powyższe nie może jednak podważyć ogólnej konkluzji wyrażonej w niniejszym zdaniu odrębnym.

Ustaliwszy zaś powyższe, można już bez przeszkód odwołać się do wywodów prawnych poczynionych w ww. uchwale NSA z dnia 22 września 2014 r. i - w ślad za tą uchwałą - wskazać, że w swoich wypowiedziach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że piecza obejmuje wykonywanie zawodu, a więc osoby wykonujące określony zawód zaufania publicznego (m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., P 21/02). Niemniej jednak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się również, że zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu powinien być rozumiany szeroko. Możliwość wywiązania się korporacji zawodowej z obowiązku zapewnienia należytego wykonywania zawodu jest bowiem warunkowana "jakością" przygotowania osób ubiegających się o dostęp do tego zawodu. Stąd, zdaniem Trybunału, piecza powinna obejmować także dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu (tak m.in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., K 1/10).

Z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika wyraźnie, że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., K 6/06).

Już w wyroku z 16 lutego 1994 r., II SA 1297/93 NSA (przed reformą) stwierdził m.in., że "W państwie prawa nie powinna być akceptowana taka interpretacja obowiązujących przepisów, która dopuszcza nałożenie na organizację samorządu zawodowego obowiązków w zakresie zapewnienia przez jej członków poszanowania prawa i rzetelności wykonywanych zadań, a równocześnie pozbawia ją realnego wpływu na to, kto będzie jej członkiem. Nie ma społecznego uzasadnienia dyskryminacja samorządu zawodowego w zakresie "prawa do sądu" w sprawach dotyczących podstawowego interesu tego samorządu, jakim jest zapewnienie możliwie najwyższych kwalifikacji zawodowych nowych jego członków".

W świetle zaś tego, co wyżej powiedziano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowania co do zakresu przekazanej samorządowi zawodowemu pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego nie mogą sięgać tak daleko, iżby było dopuszczalne pozbawienie niektórych samorządów zawodowych możliwości sprawowania pieczy. Sprawowanie pieczy należy do istoty samorządu zawodowego utworzonego na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że jeżeli samorząd zawodowy zostanie utworzony, to jednocześnie ustawodawca na mocy art. 17 ust. 1 Konstytucji jest obowiązany przekazać mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu dla którego samorząd został utworzony (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada 2011 r., K 1/10, i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2013 r., K 6/12).

Zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej połączone z narzuceniem mu reguł sprawowania pieczy właściwych dla działania państwa, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji jako działanie w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko komornika lub odwołania z tego stanowiska.

Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, nie zaś konkretną normą prawną, przyznającą taki status. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że żaden przepis prawny nie przyznaje radzie izby komorniczej uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika i dlatego rada nie może być stroną w takim postępowaniu.

W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego. Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Interes ten powinien być indywidualny, bezpośredni i realny.

Zarówno treść, jak i sposób sprawowania przez samorząd zawodowy pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, sytuuje ten samorząd wśród podmiotów wykonujących administrację publiczną. Cechą samorządu zawodowego, w tym samorządu komorniczego jest jego podmiotowość prawna wynikająca z nadania mu osobowości prawnej. Osobowość prawna jest zdolnością do stawania się podmiotem praw i obowiązków. Osobowość prawna samorządu zawodowego - związku publicznoprawnego, obejmuje niewątpliwie sferę prawa publicznego i sferę prawa prywatnego. Samorząd zawodowy jest, z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Z podmiotowego punktu widzenia samorząd zawodowy można więc przeciwstawić państwu, co prowadzi do wniosku, że samorząd ma własny, indywidualny interes prawny, wynikający z jego obowiązków i praw podmiotowych.

W tej sprawie możliwe i uzasadnione jest wsparcie się argumentacją zawartą w uchwale z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, która odwołuje się do kompetencji rady izby notarialnej wynikających z art. 10 § 1 i art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie dlatego, że przepisy ustawy o komornikach przyznają analogiczne uprawnienia radzie izby komorniczej w art. 11 § 1 i art. 15a ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach. Stąd uprawnione jest stanowisko, że prawo rady właściwej izby komorniczej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania komornika należy traktować jako ustawowe określenie prawa samorządu komorniczego do udziału w decydowaniu o członkostwie w tej korporacji, stanowiącego element jego konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika. To prawo korporacji zawodowej jest źródłem jej indywidualnego interesu prawnego, polegającego na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostały naruszone jej prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu komornika z naruszeniem prawa - niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko.

Powyższe zaś pozwala zweryfikować pogląd głoszący, że uczestniczenie izby komorniczej w procedurze podejmowania decyzji o powołaniu na stanowisko komornika lub odwołaniu z tego stanowiska pozbawia korporację prawa uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony.

Trudno bowiem przyjąć, wobec braku wyraźnej podstawy prawnej, że relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu komornika ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a. Rzeczywiście nie ma przepisów prawnych, które uzasadniałyby stwierdzenie, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym.

Powyższe prowadzi to do wniosku, że instytucja współdziałania organów administracji uregulowana w art. 106 k.p.a. nie może stać na przeszkodzie realizacji przez organ samorządu komorniczego prawa tej korporacji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika poprzez udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania lub odwołania ze stanowiska komornika.

Wskazać należy, że przepisami, których bezpośrednio dotyczył wniosek o podjęcie uchwały NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 był art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA wynika, że na gruncie powyższych przepisów powstała rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, czy izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania i odwołania notariusza. Niezależnie od tego zagadnienia wnioskodawca zwrócił również uwagę na kwestię ewentualnej legitymacji izby notarialnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzje o powołaniu i odwołaniu notariusza (art. 50 § 1 p.p.s.a.).

Zauważyć przy tym należy, że niewątpliwie uchwała ta nie ma w tej sprawie mocy wiążącej w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. Została ona jednak podjęta m.in. na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu NSA, w ramach nadzoru judykacyjnego nad wojewódzkimi sądami administracyjnymi, podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały podejmowane w tym trybie nazywane są uchwałami abstrakcyjnymi ze względu na ich ogólny charakter, oderwany od realiów i stanu faktycznego konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Uchwały podejmowane na podstawie wskazanego art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mają istotne znaczenie dla funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, a ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów. (por. R. Hauser, A. Kabat, [w;] Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, Państwo i Prawo, 2004 r., nr 2, str. 22).

Moim zdaniem wyrażony w niniejszym zdaniu odrębnym pogląd pozostaje w zgodzie z wcześniejszymi wypowiedziami NSA na temat legitymacji procesowej organów samorządu reprezentującego osoby wykonujące zawód zaufania publicznego (w sprawie II GPS 1/14) oraz uwzględnia wywody z uchwały w sprawie I FPS 8/16, która choć podjęta na gruncie przepisów podatkowych, zawiera przydatną w tej sprawie analizę i trafne wywiedzione wnioski co do statusu zawodu komornika ocenianego m.in. na tle uprawnień zawodowych członków notariatu.

Z tych wszystkich przyczyn nie można podzielić poglądu co do kierunku wykładni ww. przepisów ustawy o komornikach w zw. z art. z art. 106 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a., jaki wyrażany jest w orzecznictwie na kanwie analogicznych spraw, w tym zawarty w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2042/16.

Uwzględniając powyższe, w mojej ocenie, Minister Sprawiedliwości nieprawidłowo przyjął, że Izba Komornicza w [...] nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu wszczętym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania na stanowisko komornika.

W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości - wobec naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji w zw. art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach oraz art. 7 i 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).