Uzasadnienie
Decyzją z "(...)" grudnia 2019 r. nr "(...)"Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD"), działając na podstawie art. 147, art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "K.p.a."), odmówił uchylenia decyzji ostatecznej GITD z "(...)" czerwca 2015 r. nr "(...)"utrzymującą w mocy decyzję "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" lutego 2015 r., nr "(...)"o nałożeniu na "(...)"Sp. J. (dalej: "Strona", "Skarżący"), kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach.
W wyniku przeprowadzonej "(...)" stycznia 2015 r., w miejscowości "(...)", na drodze krajowej nr "(...)", przez inspektorów inspekcji transportu drogowego, kontroli pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki M. o nr rej. "(...)"wraz z trzyosiową naczepą marki "(...)" o nr rej. "(...)", ustalono – po przeprowadzeniu czynności ważenia pojazdu – przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś napędową o 0,8 tony. Pojazdem członowym wykonywany był przejazd drogowy w imieniu Strony z ładunkiem 21 palet piwa (ładunek podzielny). Stwierdzono, że droga krajowa nr "(...)", którą ten pojazd się poruszał należała do dróg, w stosunku do których mocą przepisów art. 41 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "u.d.p.") i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8t (Dz. U. poz. 1061, dalej: "rozporządzenie"), wprowadzono ograniczenie do 10 ton.
Tymczasem waga pojazdu wyniosła 10,8 tony. Ustalenia powyższe legły u podstaw wydania, na podstawie art. 64 oraz art. 140ab ust. 1-3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej: "P.r.d.") przez "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z "(...)" lutego 2015 r., mocą której nałożono na Stronę karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Akt ten został utrzymany w mocy decyzją GITD z "(...)" czerwca 2015 r.
Skarga na powyższą decyzję, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2276/15 została oddalona.
Pismem z 17 czerwca 2019 r. Strona wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną GITD z "(...)" czerwca 2015 r. nr "(...)", którą utrzymano w mocy decyzję "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" lutego 2015 r., nr "(...)". Jako podstawę wniosku wskazała na art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6, w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, w którym orzeczono, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku pojedynczej osi napędowej wynoszącym do 11,5 t.
W zaskarżonej decyzji GITD uznał, że przesłanki wskazane przez Stronę należy uznać za bezpodstawne. Analiza treści tych przepisów prowadzi do stwierdzenia, że żadna z nich nie ma zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego.
W skardze na decyzję GITD z "(...)" grudnia 2019 r., Skarżący powołał się na wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.", tj. art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 149 § 1 i § 3 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że wyrokiem z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17 TSUE stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszenie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy (...) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (...).".
Problem wznowienia postępowania administracyjnego w związku z wydaniem wyroku TSUE był przedmiotem dogłębnej analizy zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2144/19. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę całkowicie zgadza się z wywodem i argumentacją zawartą w tym wyroku, przyjmując ją za własną.
Istotnie, w kodeksie postępowania administracyjnego próżno szukać uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900) bądź art. 273 § 2 P.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowań podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE. Wprawdzie wyrok taki ma zasadniczo charakter interpretacyjny, niemniej ustawodawca uznał, że należy w tym przypadku zapewnić możliwość jego wdrożenia w krajowym porządku prawnym z wykorzystaniem instytucji wznowienia postępowania.
Propozycja analogicznego, do powyższych, unormowania kodeksowego przewidziana była w przygotowanym przez kierowany przez prof. Z. Kmieciaka, a powołany decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 8 z 12 października 2012 r. Zespół projekcie nowelizacji tego aktu. Zgodnie z przygotowanym art. 145 § 1 pkt 10 K.p.a. podstawą wznowienia postępowania miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TSUE (zob. R. Hauser, J. Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) [w:] Z. Kmieciak (red.) Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012-2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2017, s. 32 i s.168).
Ostatecznie jednak skierowany pod obrady Sejmu, zawarty w druku 1183 Sejmu VIII kadencji projekt nie uwzględnił tej propozycji Zespołu. Kwestia skutków orzeczenia TSUE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu nie została – jak dotąd – w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana.
Także Polska Konstytucja nie reguluje skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej powinność wykonania takiego wyroku nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Ten, wynikający z art. 260 ust. 1, sporządzonego w Rzymie 25 marca 1957 r. o Traktatu z Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2) – zwanego dalej "TFUE", obowiązek skonstruowany jest jednak o wiele mniej precyzyjnie niż ten, wywodzony z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględnimy różnorodność porządków prawnych panujących równolegle na terenie Unii Europejskiej. Adresatami powinności zdefiniowanej we wspomnianym przepisie traktatowym są państwa członkowskie, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).
Nie ulega wątpliwości, że w świetle zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.
W poszczególnych systemach prawnych przyjmowane są różne rozwiązania w tym zakresie. Prawodawca unijny nie narzuca w tym zakresie konkretnych rozwiązań, nie ingerując w swobodę proceduralną państw członkowskich. Niemniej – jak przyjmuje się to w orzecznictwie TSUE – tego rodzaju narzędzia procesowe powinny być jednostce zapewnione. W wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837, LEX nr 197199) TSUE wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją;
- 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;
- 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585, LEX nr 226389) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).
Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti, ZOTSiS 2012/10/I-608, LEX nr 1219337). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr "(...)" tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).
Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559, LEX nr 226923) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w.w. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego.
Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.". W punktach 79-81 sporządzonej do tego wyroku opinii rzecznika generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ('supralegality'), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Stać temu nie może na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.
Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m. in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień. Po drugie – skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób, czy też na innej podstawie.
Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej uchwalonych przecież już blisko 60 lat temu przepisów, a więc uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).
Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Nie można się zgodzić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej.
Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., co potwierdza orzecznictwo NSA zapadłe w związku z analizowanym wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r. zawierające rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania prawnego (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie należy odnieść się jeszcze do problemu uprzedniego przeprowadzenia sądowej kontroli kontestowanej przez skarżącego decyzji, z wynikiem dla niego negatywnym. W obrocie pozostaje bowiem prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2015 r., oddalający skargę na tę decyzję GITD z [...] czerwca 2015 r. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela kategorycznych dość poglądów formułowanych przez część doktryny i orzecznictwa sądowego, a sprowadzających się do uznania, że oddalenie skargi oznacza automatyczną niemożliwość podważenia kontrolowanej przez sąd decyzji w administracyjnych trybach nadzwyczajnych (zob. np. (zob. T. Woś [w:] T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el., komentarz do art. 170, teza 26 i podane tam orzecznictwo oraz literatura). Zasadzają się one, w przekonaniu Sądu, na błędnym utożsamieniu skutków wywoływanych przez wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę z wyrokiem sądu powszechnego, cywilnego.
Problem ten ogniskuje się wokół pojęcia prawomocności materialnej, którego w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można rozumieć identycznie, jak w postępowaniu cywilnym. W aktualnym orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że "prawomocność materialna, w którą są wyposażone w procesie, oprócz rozstrzygających sprawę co do istoty wyroków, orzeczenia proceduralne, wyraża nakaz przyjmowania, że w danej sytuacji stan prawny przedstawia się tak, jak to wynika z zawartego w orzeczeniu rozstrzygnięcia.(...) Dla ustalenia zakresu mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia, czyli granic prawomocności materialnej orzeczenia (art. 365 § 1 k.p.c.), mogą mieć znaczenie zawarte w uzasadnieniu orzeczenia motywy rozstrzygnięcia." (zob. wyrok SN z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II CSK 452/06, LEX nr 274151, wyrok SN z 19 października 2012 r., sygn. akt V CSK 485/11, LEX nr 1243099). Wypowiedź sądu administracyjnego zrelatywizowana jest natomiast do przeprowadzonego wcześniej postępowania i jego wyniku.
Wyrok ten – poza orzekaniem w sprawach bezczynności oraz rozstrzyganiem sporów kompetencyjnych – nie stanowi rezultatu własnych ustaleń sądu, lecz weryfikacji prawidłowości tych, które dokonano w postępowaniu administracyjnym. Z przyczyn obiektywnych nie można więc, przy ograniczonych nadto do minimum kompetencjach czynności postępowania dowodowego, odnosić znaczenia ukutego w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojęcia prawomocności materialnej do prawomocności wyroku sądu administracyjnego. Wiele lat temu Sąd Najwyższy zaakcentował potrzebę dokonywania takiej wykładni prawa procesowego, która wyklucza "zacieśnianie możliwości kontroli" w doniosłych społecznie sprawach, "a tym samym rozszerzenia możliwości uprawomocnienia się mylnych wyroków (...)." (uchwała Sądu Najwyższego z 17 września 1957 r., sygn. akt I CO 20/57, OSNPG1959/1/51).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że zawarta w wyroku oddalającym skargę wypowiedź sądu wyraża ocenę sądu o tym, iż nie dopatrzył się naruszeń prawa w zakresie, który był poddany kontroli sądowej. Sens tego rozumowania doskonale oddają rozważania zawarte w uchwale NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18, w której motywach przyjęto, że "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.
Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.".
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił wówczas uwagę, że w myśl art. 171 P.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przebijający z tej uchwały pragmatyzm i realizm procesowy trudno jest kwestionować. Bezsprzecznie zdarzają się przypadki, w których określona wada kontrolowanej wcześniej decyzji nie zostanie wykryta, pomimo nawet najstaranniej wykonanej sądowej kontroli. Dowodzi tego podany we wspomnianej uchwale przykład późniejszego ujawnienia uprzednio wydanej decyzji ostatecznej czy też wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o charakterze derogacyjnym, bądź właśnie wyroku TSUE, stwierdzającego niezgodność pomiędzy prawem krajowym a unijnym. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest rozpoznanie sprawy nie tylko zgodnie z obowiązującym prawem ale i efektywnie, a nade wszystko – zgodnie z poczuciem sprawiedliwości.
Nie do zaakceptowania byłaby, wywiedziona z li tylko formalnej odsłony prawomocności, niemożność podważenia uprzednio kontrolowanej przez sąd decyzji. Dlatego odmienne, prezentowane w orzecznictwie sądowym i doktrynie poglądy Sąd w sprawie niniejszej uznał za nieprzekonujące.
Wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nie stoi na przeszkodzie uprawomocnienie się wyroku oddalającego skargę także w świetle wyroku TSUE w sprawie Kühne & Heitz. Powaga rzeczy osądzonej sama w sobie nie może bowiem ograniczać wykonania wyroku TSUE. Natomiast, co akcentowane jest także w literaturze, bariera taka wynikać może ze związanej z res iudicata potrzebą ochrony praw nabytych, pewnością obrotu, koniecznością ochrony interesu publicznego. Ważenie tych wartości musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku oraz charakteru, zakresu naruszenia prawa unijnego (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87, R. Tavares Lanceiro, O dever de anulação do artigo 168.º, N.º 7, do novo CPA e a Jurisprudência Kühne & Heitz [w:] P. Otero, C. Amado Gomes, T. Serrão (red.), Estudos em Homenagem a Rui Machete, Almedina, 2015).
Tego rodzaju zagrożenia w sprawie niniejszej nie zachodzą. Trudno byłoby wskazać na takie wartości, które w tym konkretnym przypadku stałyby na przeszkodzie realizacji roszczenia procesowego jednostki do ponownego rozpatrzenia sprawy indywidualnej, w której doszło do nałożenia sankcji administracyjnej, z pominięciem zasady pierwszeństwa prawa unijnego.
Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 w związku z art. 149 § 1 i 3 K.p.a. Uchybienie to w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, decyzja ostateczna zostałaby uchylona. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na fakt, że w granicach tej sprawy mieści się sądowa kontrola wydanych pierwotnie decyzji - "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" lutego 2015 r. o nałożeniu na Skarżących kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oraz utrzymującej ją w mocy decyzji GITD z "(...)" czerwca 2015 r., Sąd – w trybie art. 135 P.p.s.a. – dokonał kontroli legalności także tych aktów.
Zastosowane wówczas przez organy przepisy krajowe, to jest art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 1 P.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu popełnienia naruszenia i zarazem wydania zaskarżonej decyzji) w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE w związku z punktem 3.4.1 załącznika nr 1 do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).
Powołane przepisy dyrektywy dopuszczają, by w transporcie międzynarodowym, pojazdy dwuosiowe i naczepy trzy-osiowe poruszały się z obciążeniem do 11,5 ton na jedną oś. W wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w systemie krajowym. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, na niektórych drogach krajowych ograniczono wartość obciążenia na jedną oś do 8 i 10 ton.
Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr 1 dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na Skarżących sankcji administracyjnej. Bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy wyprzedzały bowiem przepis ustawy krajowej. Skarżący nie naruszył norm nacisków na oś wynikających z przywołanych przepisów dyrektywy. W tych warunkach nałożenie na Skarżącego sankcji administracyjnej było nieuprawnione.
Zastosowanie przepisów krajowych z pominięciem wspomnianej zasady pierwszeństwa ocenić należy jako naruszenie prawa materialnego. W sposób ewidentny uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organy stosowały prawo unijne, do nałożenia kary by nie doszło. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a., należało orzec o uchyleniu decyzji "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" lutego 2015 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji GITD z "(...)" lipca 2015 r. W tej sprawie nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.
O kosztach postępowania, w postaci wpisu w kwocie 200 złotych Sąd postanowił na podstawie art. 200 P.p.s.a.