Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej koncesję z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...], udzieloną O. Sp. z o.o. przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "Z." gmina M. i L., powiat [...], województwo [...] – w części dotyczącej działki nr [...].
Stwierdzenia nieważności decyzji w części domagają się J. W. i P. P. (skarżący) – właściciele działki o nr [...], położonej w granicach utworzonego koncesją obszaru górniczego.
Koncesja z dnia [...] stycznia 1993 r. została zmieniona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w trybie art. 155 k.p.a. m.in. w zakresie przedłużenia okresu jej ważności do dnia [...] grudnia 2028 r.
Pismem z dnia [...] marca 2009 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2009 r.). P. P. oraz J. W. wystąpili do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. koncesji w części dotyczącej działki nr [...]. Wnioskodawcy w ww. piśmie wskazali między innymi, iż w dniu [...] lutego 2008 r. nabyli od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w [...] ww. działkę. Część przedmiotowej działki położona jest w granicach obszaru górniczego, w obrębie którego O. Sp. z o.o. uprawnione są do prowadzenia eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża. Okoliczność ta, zdaniem wnioskodawców utrudnia im możliwość podjęcia działalności gospodarczej na terenie działki nr [...], polegającej na wydobywaniu kopaliny, co z kolei prowadzi do naruszenia przysługującego im prawa własności.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...].
Pismem z dnia [...] września 2009 r. P. P. i J. W. złożyli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.
Natomiast pismem z dnia [...] października 2009 r. Minister Środowiska wezwał P. P. i J. W. do sprecyzowania żądania poprzez pisemne poinformowanie czy ww. pismo należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w trybie art. 127 § 3 k.p.a.) zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r. (znak: [...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej Ministra Ochrony Środowiska. Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...]. czy też jako wniosek o zmianę ww. decyzji koncesyjnej.
Organ w ww. piśmie wezwał również do sprecyzowania żądania, poprzez wyjaśnienie czy pismo z dnia [...] września 2009 r.. należy traktować jako nowy wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zmieniającej koncesję czy też jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie w jakim podjęta została zaskarżona przez wnioskodawców decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r.
W piśmie z dnia [...] października 2009 r. zatytułowanym "sprecyzowanie pisma z dnia [...] września 2009 r." P. P. i J. W. wnieśli o zmianę decyzji koncesyjnej w części dotyczącej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. (znak. [...]) polegającą na odłączeniu działki nr [...] z decyzji koncesyjnej wydanej wcześniej O., ponieważ decyzja ta wydana została po dacie zmiany ustawy Prawo geologiczne i górnicze definiującej, iż ubiegający się o koncesję na wydobycie kopalin metodą odkrywkową ma obowiązek wykazania się prawem do nieruchomości (w granicach której ma być wykonywana, zamierzona działalność), lub dowodem przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa, a więc zmiana decyzji koncesyjnej powinna być wydana zgodnie ze znowelizowanym prawem górniczym uwzględniającym prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe do władania nieruchomością.
Nadto podnieśli, że O. nie była właścicielem działki [...] ani nie posiadała żadnego prawa do tej nieruchomości. Skarb Państwa sprzedając tę działkę nie dokonał żadnych stosownych zapisów w Księdze Wieczystej ograniczającej w jakimkolwiek stopniu to prawo. A więc Wojewoda [...] dokonując nowelizacji decyzji koncesyjnej powinien ten fakt uwzględnić w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. (znak: [...]) i dokonać odłączenia działki nr [...] z terenu objętego koncesją przyznaną O. Organ uznając, iż wniosek obejmuje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. wniosek ten rozpoznał i decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., w części dotyczącej działki nr [...].
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w dniu podjęcia przez organ skarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. (znak: [...]), obowiązywał już przepis art. 20 ust. 2 pkt 3 znowelizowany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Stosownie zaś do wyżej przywołanej regulacji, podmiot ubiegający się o koncesję na wydobywanie kopalin metodą odkrywkową ma obowiązek wykazania się prawem do nieruchomości (w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność), lub dowodem przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa.
W badanej sprawie, w dniu złożenia przez przedsiębiorcę wniosku dot. zmiany koncesji, właścicielem działki nr [...], była Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w [...]. W dniu [...] lutego 2008 r. opisywana działka została następnie zbyta na rzecz wnioskodawców Panów J. W. i P. P. Jak wynika z akt sprawy, przedsiębiorca w dniu złożenia wniosku o zmianę koncesji, nie wykazał się prawem do położonej w granicach obszaru górniczego działki nr [...]. nie przedstawił również żadnych dowodów potwierdzających że zamierza się o nie ubiegać, przez co nie wypełnił przewidzianych prawem warunków. Oznacza to również, iż postępowanie zakończone skarżoną przez wnioskodawców decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002. prowadzone było wadliwie. Organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a przede wszystkim nie zbadał czy przedsiębiorca spełnia wszystkie wymagane ówcześnie obowiązującym prawem warunki konieczne do kontynuowania prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża.
Doszło więc do rażącego naruszenia (w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.) przepisów proceduralnych (art. 7 i 77 k.p.a.) jak i ówcześnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (art. 20 ust. 2 pkt 3 znowelizowany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze).
W sprawie jest poza sporem, że decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r., częściowo udzielona została w odniesieniu do nieruchomości w ogóle nie objętych prawami podmiotowymi O. sp. z o.o. Podmiot ten nie wskazał też o jakie prawa w tym zakresie zamierza się ubiegać.
O. sp. z o.o., bez uzyskania prawa do działki nr [...] będącej własnością P. P. i J. W., nie mogą wydobywać znajdującej się w jej granicach kopaliny oraz prowadzić robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Prawo do wydobywania kopaliny bezspornie wywodzi się z praw podmiotowych do korzystania z nieruchomości gruntowych. Legitymacja strony postępowania - właścicieli nieruchomości domagających się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczącej ich własności nie budzi zatem, zdaniem organu, wątpliwości.
Działając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez spółkę, organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art. 131 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r., wydanym na skutek skargi wniesionej przez O. (sygn. akt: VI SA/Wa 1395/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. w części dotyczącej działki nr [...].
Na wstępie Sąd wskazał na wadliwość działania organu, która w kontrolowanej sprawie przejawiła się w postaci zasugerowania wnioskodawcom innej, aniżeli początkowo obrana drogi postępowania administracyjnego. Na skutek tych sugestii skarżący zamiast początkowo wskazywanej drogi dochodzenia swoich praw – stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej z [...] stycznia 1993 r. – zaczęli domagać się częściowego stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej koncesję (decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r.). Sąd nakazał w tej sytuacji organowi zbadanie rzeczywistej woli stron odnośnie procedury, z której zamierzają skorzystać.
Ponadto Sąd zarzucił organowi brak wykazania przy pomocy stosownych dowodów w zakresie prawa własności do działki nr [...] po stronie wnioskodawców, co ma znaczenie przy ustaleniu ich interesu prawnego w sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd nie wdawał się w merytoryczną ocenę decyzji i w konsekwencji nie odnosił się do zarzutów skargi w tym zakresie. Podkreślić jednak należy, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a ten przepis został w podstawie decyzji powołany, organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ uznał, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 kpa i prawa materialnego - art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 stycznia 2001 r. o zmianie tej ustawy.
Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymaga także pełnego uzasadnienia przyczyn takiego stwierdzenia z niezbędną w tym przypadku analizą stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia decyzji koncesyjnej. Wówczas dopiero można stwierdzić i ocenić, czy naruszenie prawa spowodowane zostało błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim zastosowaniem czy też doszło do rażącego naruszenia prawa, za które w utrwalonym w tym względzie orzecznictwie uznaje się w szczególności oczywistą sprzeczność między rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność, czy oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron.
Nie wdając się w ocenę zasadności podnoszonych w skardze wątpliwości co do tego w jakiej części decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczy stwierdzona przez organ nieważność (gdyż w przedstawionym wyżej stanie rzeczy byłoby to przedwczesne) Sąd podniósł, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji winna być ściśle w swym rozstrzygnięciu powiązana z rozstrzygnięciem, którego nieważność jest stwierdzona.
Podkreślił, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. obejmowała zmianę terminu ważności koncesji ustalenia ilości zasobów złoża i zobowiązanie O. do utworzenia funduszu likwidacji zakładu górniczego. Złożoność tego rozstrzygnięcia wymaga zatem szczególnej precyzji w formułowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.
Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wnioskodawcy doprecyzowali, iż domagają się stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2002 r. w części odnoszącej się do działki nr [...], stanowiącej ich własność.
Do akt sprawy dołączono także akt notarialny nabycia własności ww. działki przez wnioskodawców od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w [...] w dniu [...] lutego 2008 r.
Rozpoznając sprawę na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r., Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku, po rozpatrzeniu wniosku O. sp. ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...] (ze zm.) na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "Z.", gmina M. i L., powiat [...], woj. [...], w części dotyczącej działki nr [...].
Minister wyraził pogląd o posiadaniu interesu prawnego przez wnioskodawców, wywodzonego z ich prawa własności nieruchomości położonej w obszarze górniczym utworzonym koncesją na wydobywanie kopaliny. Podstawą stwierdzenia nieważności części decyzji było przyjęcie, iż rażącym naruszeniem prawa było pominięcie zgody jednej ze stron postępowania w przedmiocie zmiany decyzji koncesyjnej w trybie art. 155 k.p.a. – Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa będącego poprzednikiem prawnym wnioskodawców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na skutek skargi wniesionej przez O. sp. z o.o., wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1585/12) uchylił obie wydane w sprawie decyzje, stwierdzając naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się przez organ do zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 17 stycznia 2012 r. w zakresie niedostatecznego uzasadnienia przyczyn stwierdzenia nieważności, nie dokonania dostatecznej analizy stanu prawnego – w tym obowiązującego w dacie podjęcia decyzji koncesyjnej i nie zastosowania się do wskazania, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji winna w swym rozstrzygnięciu ściśle wiązać się z rozstrzygnięciem, którego nieważność jest stwierdzana.
Po zwrocie akt przedmiotowego postępowania przez Sąd, Minister Środowiska zwrócił się do wnioskodawców, czy nadal podtrzymują swoje stanowisko dotyczące żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. (nr [...]) w części dotyczącej działki nr [...].
Pismami z dnia [...] czerwca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. pełnomocnik reprezentujący wnioskodawców potwierdził, iż podtrzymują oni swoje stanowisko w tym zakresie. W piśmie z dnia [...] lipca wskazano, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem zarówno art. 155 k.p.a. (wydana została bez zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która winna być także stroną postępowania zakończonego ww. decyzją), jak i art. 20 ust. 2 pkt 3 p.g.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 2002 r.), który do uzyskania koncesji wymagał, ażeby przedsiębiorca ubiegający się o koncesję (lub jej zmianę) wykazał się wymaganym prawem do nieruchomości bądź przyrzeczeniem jego ustanowienia.
Jednocześnie według wnioskodawców, nie powinno budzić wątpliwości, że O. Sp. z o.o. ubiegając się o zmianę koncesji winna spełniać wszelkie prawem przewidziane wymogi do jej uzyskania, pomimo iż przepis art. 16 ust. 5a p.g.g. został wprowadzony do tej ustawy dopiero ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Powyższe potwierdza również pośrednio brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej (w brzmieniu z dnia [...] czerwca 2002 r.), zgodnie z którym udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji lub ograniczenie jej zakresu w stosunku do wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej, z czego należy wnosić, że do udzielenia oraz zmiany koncesji stosować należy te same zasady postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, w tym przede wszystkim każdorazowo weryfikować spełnianie przez podmiot ubiegający się o koncesję ustawowych warunków jej posiadania.
Ponadto wskazano, iż w treści wniosku O. sp. z o.o. z lutego 2002 r. zamieszczono stosowny pkt. 3 pt.: "Prawa wnioskodawcy do terenu" i wymieniono w nim nieruchomości, których wniosek o zmianę koncesji miał dotyczyć. Co istotne, wśród nieruchomości tam wskazanych nie ma działki nr [...] (stanowiącej własność wnioskodawców), ani też działki nr [...] stanowiącej w dniu [...] czerwca 2002 r. własność Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powyższe wskazywać może, że decyzja o zmianie koncesji z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana ponad żądanie zgłoszonego przez przedsiębiorcę wniosku o zmianę koncesji, co również potwierdza wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. - w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymano dotychczas reprezentowane stanowisko, iż wnioskodawcy legitymują się statusem stron przedmiotowego postępowania, gdyż są następcami prawnymi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która w dacie decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. była właścicielem działki nr [...] (obecnie nr [...]). Źródłem ich interesu prawnego jest więc przysługujące im prawo własności do działki nr [...], położonej w granicach utworzonego koncesją obszaru górniczego.
Ponadto, należało zauważyć, iż obszar i teren górniczy koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "Z.", został ostatecznie ustalony decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. (znak: [...]) zmieniającą pierwotną decyzję koncesyjną. Przepisy p.g.g. w ówczesnym brzmieniu nie przewidywały zaś dodatkowych wymagań dla przedsiębiorcy odnośnie wykazywania prawa do terenu (przestrzeni) w ramach którego projektowana działalność (w tym polegająca na wydobywaniu kopalin) miała być wykonywana. Poza tym pkt 6 decyzji koncesyjnej nadano brzmienie: "niniejsza koncesja nie narusza praw właścicieli gruntowych". Wzmiankowany przez wnioskodawców art. 16 ust. 5a (w świetle którego "Do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji"), został wprowadzony zaś do ustawy - Prawo geologiczne i górnicze już po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. Zatem organ koncesyjny wydając tą decyzję nie mógł działać na jego podstawie, a w konsekwencji nie można przyjmować, iż nastąpiło wówczas jego naruszenie.
Co prawda, należało zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawców, że dyspozycja art. 15 ust. 2 ustawy - Prawo działalności gospodarczej (w brzmieniu z dnia [...] czerwca 2002 r.), wskazuje, iż zmiana koncesji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże pośrednie wnioskowanie, że organ powinien każdorazowo weryfikować spełnianie przez podmiot ubiegający się o zmianę koncesji ustawowych warunków jej posiadania, jest nadużyciem. Ustawa p.g.g. stanowiła zaś (i stanowi nadal) lex specialis w stosunku do ustawy - Prawo działalności gospodarczej (i następnej), zatem przesłanką odmowy udzielenia koncesji mógł być wówczas jedynie art. 26 b p.g.g. Ustosunkowując się natomiast do podniesionego zarzutu rażącego naruszenia art. 155 K.p.a. Minister Środowiska wskazał, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, nie pozostawiające pola do odmiennych interpretacji tego prawa. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym istnieje natomiast rozbieżność czy zgodę, o której mowa w regulacji art. 155 k.p.a. powinny wyrazić wszystkie strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1703/09), czy też wymóg uzyskania tej zgody dotyczy jedynie stron postępowania, które "nabyły prawo" na mocy decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 670/10).
Mając na uwadze powyższe, Minister Środowiska uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. (znak: [...]), nie jest dotknięta żadnym uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności wymienionym w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności nie narusza ona rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) - we wnioskowanym zakresie. Ponadto mając na uwadze wiążące dla organu wytyczne zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2011 r. (sygn. akt VI S.A./Wa 1395/10) i z dnia 6 listopada 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1585/12), należało wskazać, iż w badanej sprawie zakres przedmiotowy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nie odnosi się do nieruchomości wchodzących w skład obszaru górniczego.
Zatem brak jest powiązania między tą decyzją, a żądaniem wnioskodawców zmierzającym do weryfikacji tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] położonej w granicach utworzonego koncesją obszaru górniczego. Nie można więc było stwierdzić nieważności decyzji w zakresie, który w ogóle nie był jej przedmiotem.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. P. P., B. P. oraz J. W. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. We wniosku wskazano, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniająca koncesję z dnia [...] stycznia 1993 r. wydana została na podstawie art. 155 k.p.a., w zw. z art. 16 ust. 2 i ust. 5, art. 22 i art. 25 ustawy p.g.g. Tymczasem powołane przepisy nie stanowiły zdaniem wnioskodawców wystarczającej podstawy prawnej do tego, aby organ administracji, mógł wydać decyzję zmieniającą decyzję o udzieleniu koncesji w zakresie terminu jej ważności. Żaden przepis prawa obowiązujący w dniu [...] czerwca 2002 r. nie przewidywał bowiem możliwości wydania decyzji administracyjnej o przedłużeniu koncesji. Oznacza to, że przedsiębiorca w celu przedłużenia terminu ważności koncesji, winien był złożyć wniosek o udzielenie nowej koncesji z odpowiednio określonym terminem ważności takiej koncesji.
Brak takiego wniosku obligował zaś organ koncesyjny do wydania decyzji o wygaśnięciu koncesji. W związku z powyższym zmiana koncesji wyłącznie na podstawie art. 155 k.p.a. była niedopuszczalna i doprowadziła do wydania decyzji administracyjnej godzącej w interesy poprzednika prawnego wnioskodawców. Ponadto zdaniem wnioskodawców w sprawie doszło również do wydania opisywanej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. ponad żądanie zgłoszone przez O. Sp. z o.o. we wniosku o zmianę koncesji, co z kolei stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono również iż "...w niniejszej sprawie nigdy nie będzie można tak sformułować sentencji decyzji stwierdzającej nieważność, aby dosłownie powtórzyć treść decyzji, której nieważność jest stwierdzana. Ani bowiem decyzja koncesyjna [...] ani decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. nie wymienia numerów ewidencyjnych działek, do których się odnosi.
W związku z tym, że skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ich działki nr [...], oczywistym jest, że sentencja decyzji stwierdzającej nieważność w części musi zawierać sformułowanie określające tę konkretną działkę ".
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) Minister Środowiska utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, iż analizując treść art. 16 ust 5 ustawy p.g.g. obowiązującego w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. ("Udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, a także każda jej zmiana, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie braku takiego planu, stosuje się odpowiednio przepisy o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu"), należy wskazać, iż ustawodawca dopuścił możliwość zmiany koncesji, przy jednoczesnym nałożeniu na przedsiębiorcę obowiązku uzgodnienia jej z właściwym organem współdziałającym.
W regulacji ustawowej brak jest innych uregulowań ograniczających możliwość zmiany koncesji. Powoływany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 28 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy p.g.g. stanowi, iż koncesja wygasa z upływem czasu na jaki została wydana. Z ww. regulacji w żadnej mierze jednak nie wynika zakaz lub jakiekolwiek ograniczenie dokonania zmiany koncesji polegającej na przedłużeniu terminu jej obowiązywania (oczywistym jest przy tym, iż zmiana taka winna zostać dokonana jeszcze przed upływem okresu obowiązywania koncesji). W tej sytuacji, skoro przepisy szczególne (regulacja ustawy p.g.g.) nie zakazywały zmiany koncesji (w tym zmiany polegającej na przedłużeniu terminu ważności koncesji), należało uznać, iż brak było przeszkód do oparcia ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. na regulacji ówcześnie obowiązującego art. 155 k.p.a. Powoływana zaś przez wnioskodawców konieczność przeprowadzenia w badanej sprawie nowego postępowania koncesyjnego celem dokonania opisywanej zmiany koncesji nie znajduje podstawy prawnej.
Wymóg taki uregulowany w art. 16 ust. 5a ustawy p.g.g. został bowiem wprowadzony przez ustawodawcę już po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. Bezzasadne było również twierdzenie wnioskodawców jakoby dokonanie przez Wojewodę [...] opisywanej zmiany koncesji bez stosownego wniosku (o jej zmianę) pochodzącego również od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa świadczyło o rażącym naruszeniu art. 155 K.p.a. Skoro koncesja z dnia [...] stycznia 1993 r. na wydobywanie kopaliny ze złoża "Z." udzielona została O. Sp. z o.o., to tylko i wyłącznie ww. spółka uprawniona jest do żądania jakichkolwiek jej zmian. Na uwzględnienie nie zasługiwał również podniesiony przez wnioskodawców zarzut jakoby opisywana decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. wydana była bez podstawy prawnej (w tym przypadku ponad żądania O. Sp. z o.o. zawarte we wniosku o zmianę koncesji). Co prawda we wniosku z dnia [...] lutego 2002 r. w którym O. Sp. z o.o. wystąpiła o udzielenie nowej koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "Z.", spółka określiła proponowany zasięg eksploatacji pomijając nieruchomość gruntową o nr [...] (z której następnie wydzielono działkę o nr [...] stanowiąca obecnie własność wnioskodawców).
Jak wynika jednak z akt sprawy, w piśmie z dnia [...] maja 2002 r. ww. wniosek o udzielenie koncesji został następnie wycofany przez O. Sp. z o.o., a spółka wystąpiła do Wojewody [...] o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. terminu ważności koncesji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] stycznia 1993 r. Mając na uwadze treść ww. żądania spółki, oczywistym jest, iż Wojewoda [...] przedłużył termin obowiązywania koncesji w jej pierwotnym zakresie, a więc również w stosunku do działki o nr [...], która objęta była ustalonym w ww. koncesji obszarem górniczym.
Skargę na ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. złożyła Pani B. P., Pan P. P. oraz Pan J. W. W skardze zarzucono:
- - naruszenie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy p.g.g. (w brzmieniu z dnia [...] czerwca 2002 r.) przy jednoczesnym naruszeniu art. 155 k.p.a., art. 156 §1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. bez podstawy prawnej zezwalającej na przedłużenie terminu koncesji oraz przedłużenie koncesji wobec nieruchomości (działki o nr [...]), która nie była objęta wnioskiem O. Sp. z o.o. o przedłużenie koncesji (orzekanie ponad żądanie strony);
- - art. 155 k.p.a. poprzez "nieuzyskanie wniosku wszystkich stron postępowania (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) o zmianę opisywanej koncesji".
Dodatkowo zdaniem skarżących oczywistym jest, iż "zakres przedmiotowy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. odnosi się do nieruchomości wchodzących w skład obszaru górniczego Z.".
Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie rozważań zaznaczenia wymaga, iż sprawa była przedmiotem wiążącej organ oceny ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartej w wyrokach z dnia 17 stycznia 2012 r. oraz z dnia 6 listopada 2012 r., jednakże w obu przypadkach przedmiotem kontroli były decyzje administracyjne stwierdzające nieważność decyzji o zmianie koncesji w części dotyczącej działki nr [...] (decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r.) z powodu rażącego naruszenia prawa, podczas, gdy w sprawie niniejszej ocenie Sądu poddano decyzję o treści przeciwnej tj. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji we wskazanej części.
Powyższe ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż brak jest w wyżej wymienionych wyrokach jakichkolwiek wskazań czy też poglądów prawnych odnoszących się bezpośrednio do diametralnie zmienionego stanowiska Ministra Środowiska o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a.
Powyższe wyroki wskazywały przede wszystkim na "brak powiązania" decyzji stwierdzającej nieważność z decyzją zmienianą tj. koncesją z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] udzieloną O. sp. z o.o.
Jak zauważono, decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie korelowała przedmiotowo z decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. (zmieniającą). Jest rzeczą oczywistą, że tego rodzaju uwagi odnosiły się do nieprawidłowo sformułowanej osnowy decyzji stwierdzających nieważność, które w obydwu kontrolowanych przypadkach były w zasadzie tożsame (osnowa decyzji poddanej kontroli Sądu w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1585/12, w której zapadł wyrok z dnia 6 listopada 2012 r., różniła się wyłącznie dodaniem "... na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "Z.", gmina M. i L., powiat [...], woj. [...]").
Podkreślenia wymaga, iż w świetle wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nieuprawnionym byłoby stanowisko, iż skoro trudności nastręcza sformułowanie osnowy decyzji stwierdzającej nieważność w części, która nie jest w żaden sposób wyodrębniona w decyzji, której nieważność jest przedmiotem postępowania, to rozwiązania tej sytuacji nie stanowi odstąpienie od wyeliminowania wadliwej decyzji w tym trybie, lecz poszukiwanie właściwej drogi rozstrzygnięcia problemu, włącznie z podjęciem postępowania z urzędu w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadami w całości, co poddawali pod rozwagę organu skarżący – m.in. – we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przechodząc do oceny poglądów prawnych organu co do przesłanki rażącego prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] sierpnia 2013 r. Sąd doszedł do wniosku, iż są one nieprawidłowe.
Bezspornym jest w sprawie (vide – wyrok WSA z 6 listopada 2012 r.), iż koncesja została wydana w odniesieniu do nieruchomości (działki nr [...]), do której koncesjonariusz żadnych praw podmiotowych nie posiadał.
Według stanu prawnego obowiązującego w dniu zmiany koncesji [...] czerwca 2002 r. w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., w myśl art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo Geologiczne i Górnicze, "Koncesja wydana na podstawie ustawy wygasa (...) z upływem czasu, na jaki została wydana", a ust. 2 ww. przepisu stanowił, iż "w przypadkach określonych w ust. 1 organ koncesyjny, w drodze decyzji, stwierdza wygaśnięcie koncesji".
Powyższe unormowanie czyni zasadnym zarzut, iż sam fakt podjęcia decyzji o zmianie koncesji poprzez przedłużenie jej mocy obowiązującej i to na okres aż 26 lat w trybie art. 155 k.p.a. – stanowi naruszenie wyżej cytowanego przepisu, przewidującego wygaśnięcie koncesji z upływem terminu końcowego jej udzielenia.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż kwestionowany przez spółkę obowiązek organu badania warunków niezbędnych dla udzielenia koncesji w procedurze tej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. – nie mógł znaleźć swojego oparcia w art. 16 ust. 5a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, gdyż został wprowadzony dopiero na mocy art. 1 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 90, poz. 758). Nie można jednak zapominać, iż w dacie wydawania kwestionowanej decyzji zmieniającej koncesję obowiązywał art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (znowelizowany ustawą z 27 lipca 2001 r.), przewidujący, iż podmiot ubiegający się o koncesję na wydobywanie kopalin metodą odkrywkową ma obowiązek wykazania się prawem do nieruchomości, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność lub dowodem przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa.
Wobec powyższych unormowań – to – nawet, gdyby przyjąć, iż przepis art. 28 ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze nie dotyczy koncesji, jako wydanej przed wejściem w życie ustawy, to wobec unormowania art. 20 ust. 2 pkt 3 P.G.G. organ miał obowiązek zbadać prawa do władania nieruchomościami gruntownymi objętymi koncesją, zanim przedłużył jej moc obowiązującą na kolejne ćwierćwiecze.
Przeciwko automatyzmowi takiego przedłużenia decyzji przemawia literalna treść art. 155 k.p.a. in fine. Możliwość zmiany decyzji w tym trybie jest ściśle ograniczona, a organ zobligowany do badania, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie tej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wydaje się, że w ramach tych przesłanek, ograniczających zmianę decyzji ostatecznej, organ zbadał wyłącznie interes, w tym przede wszystkim faktyczny, w kontynuowaniu uprawnień koncesyjnych przez O. Zasadniczą kwestią stanowiącą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowy pogląd prawny organu co do wymaganej przez omawiany przepis zgody stron postępowania na zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a.
Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, zgoda stron stanowi podstawową przesłankę przepisu art. 155, zaś jej brak lub wadliwość prowadzą do rażącego naruszenia prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że użyte w tym kontekście pojęcie "strony" obejmuje wszystkie strony decyzji administracyjnej, bez ograniczenia ich kręgu do tych, które nabyły prawo w drodze decyzji zmienianej, jak chce organ. Należy stanowczo przy tym zaznaczyć, że poglądy doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego są w tej kwestii jednolite, zaś przytaczany przez organ na okoliczność rozbieżności interpretacyjnych wyrok WSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 670/10, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 18 listopada 2011 r. sygn. akt: I OSK 588/11, nie zawiera poglądów przeciwnych, gdyż dotyczy osoby nie będącej stroną postępowania, lecz jedynie "dopisanej" do decyzji o przydziale kwatery stałej jako członka rodziny funkcjonariusza WOP, a jej wykreślenie miało charakter rejestrowy, nie czyniąc jej stroną postępowania.
Reasumując, przy kolejnym rozpoznaniu sprawy organ będzie obowiązany raz jeszcze ocenić przesłanki nieważności decyzji w kontekście stawianego przez stronę zarzutu rażącego naruszenia prawa, mając na uwadze zarówno wskazania zawarte w uprzednio wydanych wyrokach WSA, jak i w wyroku niniejszym, dokonując dogłębnej oceny stanu prawnego sprawy według unormowań obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., w razie potrzeby w celu osiągnięcia zgodnego z prawem rezultatu podejmując wskazane wcześniej czynności z urzędu.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia.
Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.