Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 670/10

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S. P. (zwanego dalej skarżącym) karę pieniężną w łącznej wysokości 4200 zł wskazując następujące przepisy załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125. poz. 874, zwaną dalej w skrócie u.t.d.):

1. - Lp. 1.7. sankcjonujący wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty karą pieniężną w wysokości 500 zł;
2. - Lp. 10.2 lit. a sankcjonujący skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 400 zł;
3. - Lp. 10.3 lit. a sankcjonujący przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut karą pieniężną w wysokości 150 zł;
4. - Lp. 10.3 lit. b sankcjonujący przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego karą pieniężną w wysokości 800 zł;
5. - Lp. 10.4 lit. a sankcjonujący przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 150 zł;
6. - Lp. 11.2 ust. 2 sankcjonujący nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – wykresówka zapisywana była za długo karą pieniężną w wysokości 200 zł;
7. - Lp. 11.2 ust. 4 sankcjonujący nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) karą pieniężną w wysokości 1 000 zł;
8. - Lp. 1.8 lit. 1 sankcjonujący wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne karą pieniężną w wysokości 500 zł;
9. - Lp. 1.8 lit. 4 sankcjonujący wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawiania oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą karą pieniężna w wysokości 500 zł.

W wyniku wniesionego odwołania przez skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwany dalej w skrócie k.p.a.), wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję Nr [...]:

1. - w pkt 1 uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości,
2. - w pkt 2 nakładającą karę pieniężną w wysokości 3 600 zł z tytułu naruszenia lp. 1.8. ust. 1, lp. 10.2, lp. 10.3, lp. 10.4, lp. 11.2 ust. 2, lp. 11.2 ust. 4 załącznika do u.t.d. drogowym,
3. - w pkt 3 umarzającą postępowanie w zakresie kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu naruszenia lp. 1.8.4 załącznika do u.t.d.

Stan faktyczny powyższej decyzji organ ustalił na podstawie protokołu Nr [...] stwierdzającego, że w dniu [...] marca 2009 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości S. odbyła się kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował skarżący wykonując przewóz drogowy zwierząt (trzoda chlewna) na potrzeby własne.

W uzasadnieniu Główny Inspektor ustosunkował się do następujących naruszeń określonych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym:

Uzasadniając naruszenie lp. 1.7 załącznika do u.t.d. organ odwoławczy stwierdził, że Wojewódzki Inspektor nieprawidłowo wskazał, iż przedmiotem okazania do kontroli przez kierowcę winny być zaświadczenia, w których przebywał na dniach wolnych lub prowadził pojazd wyłączony spod stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wystawione przez pracodawcę. Jego zdaniem stosowne zaświadczenia nie zostały wystawione, ponieważ skarżący na dzień kontroli nie był zatrudniony przez B. P., na co wskazują zeznania złożone przez skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. W ocenie organu bezopornym w sprawie jest fakt, iż skarżący nie był w stanie udokumentować w całości swojej aktywności z okresu obejmującego dzień kontroli oraz poprzednie 28 dni.

W konsekwencji zgodził się ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Inspektora, że zachodzą przesłanki naruszenia lp. 1.7 załącznika do u.t.d., tym samym utrzymał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł w mocy.

Odnośnie naruszenia lp. 1.8 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym organ zważył, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż w chwili kontroli kontrolowany kierowca nie posiadał ważnych na dzień kontroli badań lekarskich oraz psychologicznych. Zdaniem organu potwierdza to treść zeznań skarżącego złożonych do protokołu przesłuchania świadka z dnia [...] marca 2009 r. oraz protokół kontroli nr [...]. Główny Inspektor zauważył, iż złożone do akt sprawy badania lekarskie z dnia [...] marca 2009 r. oraz psychologiczne z dnia [...] marca 2009 r. zostały wykonane po dniu kontroli. W konsekwencji uznał za słuszną i zgodną z prawem decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia lp. 1.8.1 załącznika do u.t.d.

Wskazując na treść lp. 1.8.4 załącznika do u.t.d. Główny Inspektor stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny oraz niewłaściwie zastosował obowiązujące przepisy prawne. Zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący jest rolnikiem, a w dniu kontroli wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne. Bezspornym – w ocenie organu – jest, że skarżący nie prowadząc działalności gospodarczej nie jest także przewoźnikiem drogowym. W konsekwencji nie jest uzasadnione żądanie od niego dokumentów, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy u.t.d. Główny Inspektor uchylił więc decyzję organu I instancji w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu naruszenia lp. 1.8.4 załącznika do u.t.d, a postępowanie w tym zakresie umorzył.

Odwołując się do lp. 10.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że Wojewódzki Inspektor dokonał błędnej analizy wykresówek z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdzając, że doszło do skrócenia odpoczynku dobowego o 52 minuty, gdy tymczasem kierowca skrócił odpoczynek o 50 minut. Powyższa różnica – zdaniem organu odwoławczego – nie ma jednak wpływu na wymiar kary pieniężnej. Twierdzenia organu I instancji, że z analizy wykresówek za dni [...] oraz [...] lutego 2009 r. wynika skrócenie dobowego odpoczynku o 30 minut w ocenie Głównego Inspektora nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jego zdaniem analiza wspomnianych wykresówek wskazuje, że kierowca wykorzystał wymagany minimum 9 godzinny odpoczynek dzienny. Nie znajdując podstaw do stwierdzenia naruszenia organ uchylił karę pieniężną w wysokości 100 zł. Ponadto Główny Inspektor uznał, że doszło do naruszenia lp. 10.2 lit. a i nałożył karę pieniężną w wysokości 300 zł w oparciu o stwierdzone skrócenie odpoczynku dziennego o 55 minut w dniu [...] marca 2009 r. oraz o 10 minut w dniu [...] lutego 2009 r. Organ wskazał, że powyższe ustalenia oparł o analizę wykresówek ze wspomnianych dni. Odnosząc się do zarzutu strony zawartego w odwołaniu stwierdził, że WITD skontrolował prawidłowo obliczony okres pracy kierowcy.

Organ odwoławczy zważył, że WITD prawidłowo nałożył na stroną karę pieniężną w wysokości 950 zł z tytułu naruszenia lp. 10.3 załącznika do u.t.d. uzasadniając to analizą wykresówki z dnia [...] lutego 2009 r. świadczącej o przekroczeniu maksymalnego 4,5 godzinnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 2 godziny i 12 minut.

Podobnie Główny Inspektor ocenił działanie WITD w postaci nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 150 zł za naruszenie lp. 10.4 załącznika do u.t.d. Jego zdaniem organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że z analizy wykresówki z dnia [...] lutego 2009 r. wynika przekroczenie przez skarżącego maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 55 minut.

Za prawidłowe uznał organ odwoławczy nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia lp. 11.2 ust. 2 załącznika do u.t.d. Jego zdaniem analiza wykresówki skarżącego z dnia 18 lutego 2009 r. potwierdza zbyt długi zapis wykresówki.

Uzasadniając prawidłowość nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej z tytułu naruszenia lp. 11.2 ust. 4 Główny Inspektor powołał się na wynik oględzin okazanych przez skarżącego wykresówek z dnia [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] lutego 2009 r. oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] marca 2009 r., z których wynika nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych. W konsekwencji za słuszne uznał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1000 zł z tytułu naruszenia lp. 11.2 ust. 4 u.t.d.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. wniósł o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych art. 7, art. 35, art. 77 § 1 k.p.a., a także nieprawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym m.in. lp. 11.2 ust. 2, lp. 1.7, lp. 1.8 lit. 4, lp. 10.2, lp. 10.3. Stwierdził ponadto, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady ne bis in idem poprzez ponowne stosowanie wobec tej samej osoby, ukaranej już grzywną w drodze mandatu karnego, za te same naruszenia, kary decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty wskazane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana poprzez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm).

Skarga jest uzasadniona i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 138 tworzy katalog rozstrzygnięć jakie w postępowaniu odwoławczym może podjąć organ II instancji. I tak § 1 tego artykułu stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2. 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowania I instancji, albo
3. 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z kolei § 2 wspomnianego przepisu stwarza możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Katalog określony w art. 138 k.p.a. ma charakter zamknięty (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005s. 792). Oznacza to, iż w postępowaniu odwoławczym nie może zapaść żadne inne rozstrzygnięcie, które nie mieści się w tymże katalogu.

Analiza decyzji Głównego Inspektora z dnia [...] lutego 2010 r. wskazuje, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 138 k.p.a. W pkt 1 zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję organu I instancji, w pkt 2 nałożył karę pieniężną w wysokości 3 600 zł z tytułu naruszenia lp. 1.8 ust. 1, lp. 10.2, lp. 10.3, lp. 10.4, lp. 11.2 ust. 2, lp. 11.2 ust. 4 załącznika od u.t.d., zaś w pkt 3 umorzył postępowanie w zakresie kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu naruszenia lp. 1.8.4 załącznika do u.t.d. Wydana przez organ II instancji w niniejszej sprawie decyzja nie została więc określona w procedurze odwoławczej. Ustawodawca nie przewidział możliwości uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy przy jednoczesnym umorzeniu postępowania odwoławczego w części. Takie bowiem rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowałoby wykluczające się rozstrzygnięcie.

Należy zauważyć, iż organ umarza postępowanie, kiedy nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy tj. zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Z kolei skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżanej odwołaniem decyzji (A. Wróbel, j.w., s. 809). Uchylenie decyzji organu I instancji w całości, a następnie umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie kary pieniężnej w wysokości 500 zł stoi więc ze sobą w oczywistej sprzeczności. W konsekwencji należy stwierdzić, iż naruszenie organu II instancji ma cechę rażącego naruszenia przepisu postępowania art. 138 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia2010 r., sygn. akt I OSK 1094/09).

Sąd zauważa także, iż organ odwoławczy jako podstawę swojego rozstrzygnięcia błędnie powołał art. 138 § 1 pkt 1kpa. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, co w niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano nie miało miejsca.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a oraz art. 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.