Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nakładającą na A. W. i A. W., skarżących w niniejszej sprawie, karę pieniężną w kwocie 10000 zł w tym 5000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i 5000 zł za naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
[...] lipca 2009 r. w [...] inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...]. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób udzielonej A. W. i A. W. wspólnikom spółki cywilnej "[...]". Sporządzono wydruk z kasy fiskalnej z dnia kontroli zamontowanej w zatrzymanym pojeździe i zarejestrowanej na kontrolowanego przedsiębiorcę. Kierowca S. P. zeznał, że wykonuje transport drogowy na rzecz [...] s.c., w której jest zatrudniony.
W czasie kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu umieszczone jest urządzenie techniczne zawierające oznaczenie [...] nr telefonu [...], a na boku pojazdu znajduje się napis [...] i nr telefonu [...]. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Wykonano połączenie telefoniczne pod wskazany numer i potwierdzono możliwość zamówienia pod nim usługi przewozu osób.
Przebieg kontroli utrwalono w protokole z dnia [...] lipca 2009 r. podpisanym przez kierowcę S. P. bez zastrzeżeń.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 6 stycznia 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i lp. 2.9 pkt 2 i 3 załącznika do tej ustawy nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 10000 zł z tym, że za naruszenie statuowanego w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych - 5000 zł i za naruszenie zakazu z art. 18 ust. 5 lit. b tej ustawy umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie podnosząc, że decyzja organu I instancji została podpisana przez inspektora prowadzącego kontrolę drogową i z tego powodu, zdaniem skarżących, podlega on wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a. Nadto zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 75 i art. 56 ust. 1 powołanej ustawy.
Podniesiono przy tym, iż § 11 rozporządzenia Minister Infrastruktury z dnia 31 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego jest niezgodny z powołanymi przepisami i wykracza poza umocowanie ustawowe do uregulowania w drodze rozporządzenia uprawnienia do wszczęcia postępowania przez organ administracyjny w celu nałożenia kary pieniężnej. W odwołaniu zarzucono również, że organ bezzasadnie z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 78, 80 i 85 k.p.a. odmówił przeprowadzenia dowodów wskazanych przez pełnomocnika, w sytuacji, gdy nie zebrano materiału dowodowego wskazującego na przewóz okazjonalny osób w dniu kontroli i na umieszczenie na samochodzie napisów będących nazwą lub numerem telefonu przedsiębiorcy, a na dachu pojazdu lampy lub innego urządzenia technicznego. Zdaniem strony kierowca powinien być przesłuchany w charakterze strony, a nie świadka. Skarżący zarzucili przy tym naruszenie art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 93 ustawy, bo organ nałożył karę pieniężną z pominięciem przesłanki wykonywania przewozu okazjonalnego.
Zdaniem skarżących art. 18 ust. 5 powołanej ustawy nasuwa wątpliwości interpretacyjne co do podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu jego stosowania. Przepis ten może być przy tym uznany za sprzeczny z art. 2, 20, 22 Konstytucji i pozostaje w ocenie skarżących w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych i różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 18 ust. 5 lit. b i c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), lp. 2.9 pkt 2 i 3 załącznika do tej ustawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze na tę decyzję skarżący zarzucili naruszenie:
- - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na skontrolowanym pojeździe umieszczono napisy z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję organu I instancji oraz naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c przez bezzasadne przyjęcie, że na dachu umieszczone było urządzenie techniczne,
- - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d., poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby organy administracyjne obydwu instancji ustaliły okoliczność wykonania jakiejkolwiek usługi, a w szczególności usługi polegającej na przewozie osoby,
- - art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy powyższy przepis jest sprzeczny z w/w przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Nadto, skarżący wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą [...] postępowanie dotyczące stwierdzenia zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.
Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75 i 89 ust. 5 ustawy powołanej oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10, art. 107 § 3 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a.).
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. Podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób na podstawie licencji nr [...], której wypis nr [...] okazano w czasie kontroli była A. W. i A. W. prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej [...]. W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie wydane na podstawie art. 39 c ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, iż kierujący pojazdem S. P. jest zatrudniony przez skarżących i ma prawo do poruszania się samochodem [...][...] (tj. pojazdem zatrzymanym do kontroli) i wykonywania nim przewozu osób i jest upoważniony do wystawiania w imieniu skarżących faktur na usługi związane z przewozem osób.
Skarżący zatem, a nie kierujący pojazdem posiadali zatem status strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92 a ust. 3). Kierujący pojazdem nie mógł być zatem przesłuchany, jak uznają skarżący, w charakterze strony tylko świadka i w takim charakterze został przez organ przesłuchany. Jego zeznania potwierdzają również ustalenia organu, iż w dniu kontroli przewóz był wykonywany przez skarżących.
W zw. z zarzutami skargi podnieść należy, iż zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy enumeracja negatywna wskazuje, iż przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego lub przewozu wahadłowego. Wykonywany przez stronę przewóz wypełniał kryteria tej definicji. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego trafnie, bez naruszenia art. 80 k.p.a., ocenionego przez organ nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, iż wykonywany w dniu kontroli przewóz nosił znamiona przewozu regularnego, regularnego specjalnego lub przewozu wahadłowego. Nie był też przewozem kabotażowym w rozumieniu art. 4 pkt 12 ustawy.
Tym samym więc organ zasadnie ustalił, że był to przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 4 ust. 11 ustawy i prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność rodzaju wykonywanego przewozu było zbędne. Zatem zarzuty skarżących zgłaszane w tym względzie są chybione. Stosownie do art. 18 ust. 5 lit. b, c powołanej ustawy stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem i telefonem przedsiębiorcy, oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Przepis ten jest konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
Dokonując w powyższym zakresie nowelizacji powołanej ustawy w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy.
Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanymi w podstawie materialnoprawnej decyzji przepisami ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.
Zdaniem Sądu konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.
Skoro zatem skarżący nie legitymowali się licencją "taksówkową", co bezsporne, to wykonywany przewóz okazjonalny objęty był zakazami, o których mowa w powołanym przepisie tj. w art. 18 ust. 5 lit. b i c powołanej ustawy.
Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 utd wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać bowiem, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. Postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji.
Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 505/09).
Organ na podstawie materiału dowodowego w szczególności protokołu i dokumentacji fotograficznej ustalił, że na dachu umieszczone zostało urządzenie techniczne w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b ustawy. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia "urządzenie techniczne". Niezbędne jest zatem dokonanie wykładni tego pojęcia przy uwzględnieniu celu i funkcji, jakim przepis ma służyć tj. wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Celem regulacji jest, aby pojazdy nie wyróżniały się względem pozostałych i aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania w celu zawarcia umowy przewozu. Chodzi zatem o to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób umieszczone na dachu urządzenie sugerowało, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Przyjąć zatem należy, iż urządzeniem technicznym w rozumieniu powołanego przepisu jest urządzenie przypominające wyglądem urządzenia umieszczone na dachu taksówek.
Organ zasadnie zatem przyjął, iż umieszczone na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenie jest urządzeniem technicznym, o którym w tym przepisie mowa, a taki stan rzeczy skutkuje karą w wysokości 5000 zł.
Organ zasadnie również uznał, że umieszczenie przez skarżącą na boku pojazdu napisu z numerem telefonu stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. Zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę i różnić się od jego firmy. W związku z umieszczeniem przez skarżących na pojeździe oznaczenia [...] i nr telefonu organu organ miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że stanowi to naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d.
W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę decyzji ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały poczynione z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. w takim stopniu, że miało by to istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze zarzut dotyczący braku możliwości wykorzystania wyników kontroli tj. protokołu do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia ustawy o transporcie drogowym.
Art. 75 nie wskazuje zamkniętego katalogu czynności, do których mogą być wykorzystane wyniki kontroli. Art. 50 ustawy określa zakres kompetencji kontrolnych Inspekcji Transportu Drogowego zaś z art. 56 ust. 1 wynika, że inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami ustawy i zgodnie z art. 74 ust. 1 z przeprowadzanych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół. Z art. 92 a ust. 3 i art. 93 ust. 8 wynika natomiast, możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli i z takiej możliwości organ w związku z wynikami kontroli zawartymi w protokole skorzystał a konsekwencją stwierdzonych naruszeń było wydanie decyzji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.
Podkreślić przy tym należy, iż w tym postępowaniu nie zachodziła wskazywana przez skarżących podstawa wyłączenia inspektora przeprowadzającego kontrolę. Okoliczność, iż taką kontrolę przeprowadził nie oznacza, wbrew przekonaniu skarżących, że kontrolujący pozostawał ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógłby mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż zachodzą przesłanki do wyłączenia na podstawie art. 24 pkt 4 kpa. W powyższym zakresie organ II instancji przedstawił obszerne uzasadnienie i Sąd w całości stanowisko organu podziela.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zarzuty skargi są bezzasadne i w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.