Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 13 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 682/11

Uzasadnienie

Zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował M. K. o zamiarze przeprowadzenia kontroli jego przedsiębiorstwa.

M. K. wniósł sprzeciw wobec podjęcia przez organ czynności kontrolnych.

M. K. wskazał, że prowadzona przed niego działalność gospodarcza zarówno ze względu na stan osobowy zatrudnionych pracowników oraz osiągane obroty finansowe winna być zaliczana do kategorii mikroprzedsiębiorców. Podniesione zostało, iż zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie można równocześnie podejmować i przeprowadzać więcej, niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy.

W dniu 10.01.2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wystąpił z zapytaniem do Urzędu kontroli skarbowej w [...], czy prowadzone są czynności kontrolne, przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...] u Pana M. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Przewozy Autobusowe "[...]". W dniu 10.01.2011 r. do WITD w [...] wpłynął faks Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], nr [...], iż "We wskazanym przedsiębiorstwie nie jest prowadzona kontrola w rozumieniu ustawy z dnia 02.07.2004r., o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art.291 c ustawy z dnia 29.08.1997r., Ordynacja podatkowa do kontroli działalności gospodarczej podatnika, będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r., o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten umiejscowiony jest w dziale VI Kontrola Podatkowa Ustawy i ma zastosowanie do tego rodzaju postępowania, natomiast podjęte we wskazanym przedsiębiorstwie postępowania kontrolne, jako nie objęte wskazanymi wyżej przepisami, nie podlega rygorowi o swobodzie działalności gospodarczej. Nadmieniam również, że w trakcie prowadzonego postępowania kontrolnego może zostać wszczęta kontrola podatkowa związana z prowadzonym postępowaniem, jednak nie będąca z nim tożsamym''.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...].01.2011 r. postanowił kontynuować czynności kontrolne. Postanowienie wydano na podstawie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W przepisanym terminie kontrolowany złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie można równocześnie podejmować i przeprowadzać więcej, niejednej kontroli działalności przedsiębiorcy.

Postanowieniem z dnia [...].01.2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Na niniejsze postanowienie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż "(...) w obecnej chwili jak i podczas kontroli pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego trwają dwie kontrole Urzędu Kontroli Skarbowej w [...]. Zgodnie z jednym z postanowień o wszczęciu postępowania kontrolnego przez UKS w [...] kontrola jest przeprowadzona w zakresie: kontrola rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatku dochodowego od osób fizycznych za 2006r. (...)".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 3 § 1 powołanej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 tej ustawy stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1. decyzje administracyjne,
2. 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3. 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
4. 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,
5. 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,
6. 6. akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
7. 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,
8. 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z mocy art. 3 § 3 ww. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami.

Sądy administracyjne są zatem właściwie wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy p.p.s.a., postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 50 ustawy o transporcie drogowym do zadań Inspekcji należy:

1. 1) kontrola:
2. a) dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzegania warunków w nich określonych,
3. b) dokumentów przewozowych określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, a także innych dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, o których mowa w art. 1,
4. c) przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,
5. d) przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy,
6. e) przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt,
7. f) przestrzegania zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych,
8. g) wprowadzonych do obrotu ciśnieniowych urządzeń transportowych pod względem zgodności z wymaganiami technicznymi, dokumentacją techniczną i prawidłowością ich oznakowania w zakresie określonym w ustawie z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, z późn. zm.),
9. h) rodzaju używanego paliwa,
10. i) dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego;
11. 2) prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym wydawanie decyzji administracyjnych na zasadach określonych w ustawie, a także podejmowanie innych czynności w niej przewidzianych, w sprawach:
12. a) licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego,
13. b) zezwoleń w międzynarodowym transporcie drogowym i zezwoleń na przewóz kabotażowy,
14. c) formularzy jazdy,
15. d) zaświadczeń na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy,
16. e) świadectw kierowcy,
17. f) certyfikatów, o których mowa w art. 30 ust. 10;
18. 3) podejmowanie czynności dotyczących zezwoleń zagranicznych i zezwoleń ministra właściwego do spraw transportu;
19. 9) (107) prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 89c do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.).

Przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy o transporcie drogowym, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, co może nastąpić jedynie w ich następstwie.

Odesłanie w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do stosowania w zakresie nieuregulowanych w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można wyłącznie z przyznania w art. 84c ust. 10 cytowanej ustawy prawa zażalenia na postanowienie wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy.

Przedstawione stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę pogląd ten podziela.

Zaskarżone postanowienie, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania norm o których mowa w ustawie o transporcie drogowym nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Wymaga to jednak regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Zarówno jednak ustawa o transporcie drogowym, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności pokontrolnych.

Reasumując:

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do uwzględniania skarg w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W kręgu tych spraw nie mieści się postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie, w szczególności zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Z tego względu przedmiotowa skarga, jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega odrzuceniu.

O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.