Uzasadnienie
G. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2005r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2004r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] września 2004r. cofającej G. O. licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia.
Do wydania decyzji doszło, w następującym stanie faktycznym i prawnym.
G. O., zwany dalej skarżącym, uzyskał licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] lipca 2001r. Decyzja wydana została w oparciu m.in. o orzeczenie lekarskie z dnia [...] marca 2001r. nr [...] ustalające termin następnego badania w marcu 2004r. Pismem z dnia [...] marca 2004r. Komenda Wojewódzka Policji w G. poinformowała skarżącego, że dnia [...] marca 2004r. upływa termin ważności orzeczenia lekarskiego przedłożonego w celu uzyskania licencji oraz że nieprzedłożenie aktualnego orzeczenia spowoduje wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia posiadanej przez skarżącego licencji.
Skarżący pismem z dnia 15 marca 2004r. skierowanym do organu wyjaśnił, że na podstawie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony ludzi i mienia, której ważność wynosi 50 lat, zaś aktualnie zawiesił prowadzoną działalność w związku z toczącym się postępowaniem wypadkowym. Zdaniem skarżącego, przepisy co do przedłożenia aktualnych badań lekarskich nie mogą mieć zastosowania w jego sytuacji, a prowadzone postępowania administracyjne winny ulec zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania wypadkowego. Po kolejnym, noszącym charakter informacyjny i wyjaśniający piśmie organu do skarżącego odnoszącym się do zaprezentowanego pisemnie przez niego stanowiska i niedostarczeniu przez skarżącego aktualnego orzeczenia lekarskiego, Komendant Wojewódzki Policji w G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia G. O. licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Organ udzielił jednocześnie skarżącemu 14 dniowego terminu na dostarczenie orzeczenia wydanego przez uprawnioną jednostkę pod rygorem podjęcia decyzji o cofnięciu licencji.
Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2004r. zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu podał, że w związku z wypadkiem komunikacyjnym jakiemu uległ, prowadzone są postępowania przed Sądem Okręgowym w Z. o ustalenie uszczerbku na zdrowiu i przyznanie jednorazowego odszkodowania oraz o przyznanie prawa do renty inwalidzkiej rolniczej okresowej i wypadkowej. Jak stwierdził skarżący, do czasu zakończenia postępowań sądowych w tych sprawach, postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony winno ulec zawieszeniu.
Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Komendant Wojewódzki Policji w G. cofnął G. O. licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, a wskutek złożonego odwołania Komendant Główny Policji uchylił rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów tj. przed rozpatrzeniem wniosku o zawieszenie postępowania i bez rozstrzygnięcia go, czym pozbawiono skarżącego prawa do weryfikacji postanowienia w tym przedmiocie.
Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r. odmówił zawieszenia postępowania, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie brakiem związku prowadzonych postępowań sądowych z obowiązkiem wynikającym z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 marca 1999r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się o wydanie licencji oraz posiadających licencję pracownika ochrony fizycznej (Dz. U. Nr 30, poz. 299) tj. z obowiązkiem dostarczenia aktualnego orzeczenia lekarskiego o stanie zdrowia dla potrzeb licencji.
Skarżący złożył na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie, zaś Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2004r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Jak podał w uzasadnieniu, skarżącemu doręczono postanowienie dnia [...] lipca 2004r. na co wskazuje dowód doręczenia, a zażalenie zostało wniesione dnia [...] sierpnia 2004r., co wynika z kolei z daty stempla pocztowego na kopercie adresowanej do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., czyli dwa dni po terminie. Z uwagi na to, że skarżący nie wnosił o przywrócenie terminu, organ stwierdził uchybienie terminu na podstawie art. 134 Kpa.
Decyzją z dnia [...] września 2004r. Komendant Wojewódzki Policji w G. na podstawie art. 30 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) ponownie cofnął licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia G. O. Organ uzasadnił rozstrzygnięcie faktem niedostarczenia przez skarżącego aktualnego orzeczenia lekarskiego o stanie zdrowia, co pozwala przyjąć, że w związku z niedopełnieniem obowiązku wynikającego z § 10 cyt. już rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 marca 1999r., skarżący przestał spełniać warunki określone w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. We wniesionym odwołaniu skarżący domagał się unieważnienia decyzji jako nie znajdującej oparcia w stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu odwołania skarżący powrócił do kwestii swego wniosku o zawieszenie postępowania, wyrażając zdziwienie, że organ rozstrzygnął ten wniosek, działając z urzędu.
W dalszym ciągu podkreślał, że skoro organ winien był zawiesić postępowania w związku z toczącymi się postępowaniami sądowymi na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., to podejmując decyzję w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji, organ działał niezgodnie z przepisami, nie stosując się do norm ustawowych, a tym samym wydał decyzję nieważną.
Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. cofającej licencję pracownika ochrony. W uzasadnieniu podał, że przeprowadził postępowanie celem ustalenia, czy w sprawie zaszła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 Kpa.; wynik tego postępowania był negatywny, co musiało doprowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Skarżący podniósł w złożonym odwołaniu od decyzji Komendanta Głównego, iż jego wniosek o zawieszenie postępowania był od początku uzasadniony, a organ pozbawił skarżącego jego praw dochodzenia zasadności odmowy zawieszenia postępowania, powołując się na przekroczenie terminu do złożenia zażalenia. Argumentował, że niezasadne było poddawanie się przez niego badaniom lekarskim w sytuacji oczekiwania na wyrok sądowy w sprawie ewentualnego inwalidztwa i orzeczenia w przedmiocie zdolności do pracy w ogóle.
Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lute3go 2005r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że skarżący nie podniósł żadnych nowych argumentów mogących zmienić stanowisko organu. Kwestia odmowy zawieszenia postępowania w sprawie o cofnięcie licencji pracownika ochrony była przedmiotem badania organu i ocena w tej spawie wypadła negatywnie.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do WSA w Warszawie, w której domagał się jej uchylenia oraz "wydania decyzji o zawieszeniu postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa". Powtórzył zaprezentowane w odwołaniu argumenty, że decyzja Komendanta Głównego Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego są niezgodne z przywołanym przez niego przepisem i tym samym winny ulec zmianie. Na rozprawie przed Sądem, ustanowiony w ramach przyznanej skarżącemu prawa pomocy pełnomocnik podniósł, że organ nie zbadał, czy w sprawie tak długo prowadzonej licencja nie wygasła z mocy prawa i czy zatem w ogóle jest zasadne prowadzenie postępowania w sprawie o jej cofnięcie.
Organ, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób określony art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) tj. pod względem jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że zarówno decyzja zaskarżona, jak też ją poprzedzająca naruszają prawo procesowe, a zatem skarga jest uzasadniona choć z innych, niż przywołane w niej powodów.
Jak stanowi art. 127 § 1 i § 2 Kpa. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracyjny wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie, skarżący G. O. wniósł, w terminie 14 dni przewidzianym dla tej czynności, odwołanie do Komendanta Głównego Policji od decyzji z dnia [...] września 2004r. wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. cofającej skarżącemu licencję pracownika ochrony drugiego stopnia. W piśmie zawarte zostały sformułowania skarżącego, iż decyzja winna zostać unieważniona z powodów w odwołaniu opisanych. Z uwagi na treść pisma złożonego przez skarżącego zatytułowanego przez niego "odwołanie", organ rozpoznał je jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 157 § 3 Kpa. i odmówił stwierdzenia nieważności oceniając, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż rozstrzygnięcie zaskarżone narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Takim działaniem organ naruszył prawo. Jak już wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest w Kpa. postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się np. stwierdzenie nieważności decyzji. Ugruntowane jest w orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000r. sygn. akt I SA 1851/00 oraz wyrok NSA z dnia 11 maja 1988r. sygn. akt IV SA 1001/87). W świetle powołanych orzeczeń, odwołanie skarżącego tak właśnie zatytułowane, tym bardziej powinno zostać rozpoznane w trybie zwykłym, niezależnie od podnoszonych w nim treści.
Należy podkreślić, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jak już wyżej powiedziano jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 Kpa. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Potraktowanie złożonego odwołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy - również pod kątem ewentualnego naruszenia prawa, o którym stanowi wskazany przepis. Zastrzec należy, że w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy istnienia przesłanki nieważności decyzji, organ wydać może jedynie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. tzn. uchylić decyzję obciążoną taką wadą.
Komendant Główny Policji, rozpozna zatem sprawę z wniesionego przez skarżącego odwołania z dnia [...] stycznia 2005r. ponownie, działając jako organ odwoławczy z uprawnieniami wynikającymi z art. 138 § 1 i § 2 Kpa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O wykonalności uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 242 p.p.s.a.