Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2000 r., nr [...], Główny Inspektor Inspekcji Handlowej – działając na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o Inspekcji Handlowej (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 105, poz. 1205) i art. 134 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego C. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Cegielnia "S" z siedzibą w M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w K. z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] w sprawie nałożenia sankcji ekonomicznej za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa - postanowił stwierdzić niedopuszczalność w/w odwołania.
Z akt sprawy wynika, iż w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniach [...]-[...] oraz [...]-[...] czerwca 2000 r. w siedzibie należącej do strony skarżącej Cegielni "S", [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w K. skierował do Cegielni "S" decyzję administracyjną, zawartą w piśmie z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], w której – powołując się m.in. na przepisy art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz.U. z 1993 r. Nr 55, poz. 250 ze zm.) - stwierdził, że w/w firma zobowiązana jest wpłacić do budżetu państwa (na konto właściwego miejscowo Urzędu Skarbowego) wyliczoną w toku kontroli kwotę 20.839,51 złotych, stanowiącą 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży w okresie od [...] marca 2000 r. do dnia kontroli, pustaków [...] typ [...], podlegających obowiązkowej certyfikacji na znak bezpieczeństwa, a nie zgłoszonych do badań na znak "B". Organ pouczył w treści pisma (decyzji), iż w przedmiotowej sprawie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Skarżący C. Z. pismem z dnia [...] lipca 2000 r. wniósł do Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej odwołanie od w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lipca 2000 r. Wnosząc o uchylenie nałożonego przez organ obowiązku zapłacenia kary finansowej - skarżący podniósł, iż sporna produkcja cegieł posiadała charakter próbny, zaś zamiarem strony nigdy nie było produkowanie i wprowadzanie do obrotu asortymentów ceramiki budowlanej bez wymaganych przepisami prawa certyfikatów.
W wyniku rozpatrzenia w/w odwołania skarżącego C. Z. Główny Inspektor Inspekcji Handlowej wydał w dniu [...] września 2000 r. zaskarżone postanowienie nr [...], na podstawie którego, w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. – stwierdził niedopuszczalność w/w odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Organ stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji w przypadku stwierdzenia uchybień wymienionych w art. 26 cyt. ustawy organy inspekcji handlowej zobligowane są jedynie do przekazania stosownego zawiadomienia do właściwego urzędu skarbowego oraz określenia w nim ilości i wartości wyrobów lub usług, których uchybienia dotyczą. Sam przedsiębiorca jest z mocy prawa zobowiązany do uiszczenia należnej kwoty na rachunek właściwego urzędu skarbowego.
Zdaniem organu odwoławczego przedmiotową sankcję ekonomiczną przedsiębiorca jest zobowiązany wpłacić bez wezwania w terminie 14 dni od dnia doręczenia protokołu kontroli sporządzonego przez organ kontroli. Obowiązek ten wynika z mocy prawa. Zdaniem Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej organy inspekcji handlowej nie są uprawnione do orzekania w przedmiocie określenia bądź ustalenia wysokości sankcji w drodze decyzji administracyjnej. Organ dodał także, iż przedsiębiorca ma możliwość obrony swoich interesów poprzez wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi od ustaleń Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej.
Pismem z dnia [...] października 2000 r. skarżący C. Z. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach skargę na postanowienie Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] września 2000 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie, iż nie naruszył przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji oraz o stwierdzenie, że nie ciąży na nim obowiązek zapłaty kwoty 20.839,51 zł. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż z uwagi na uchylenie się przez Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej od merytorycznego rozpoznania sprawy wnosi o ponowne rozpatrzenie jego argumentów zawartych w odwołaniu.
Ponadto skarżący zarzucił, iż w dokumentach [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej wymieniony jest podmiot Cegielnia "S", a taka osoba fizyczna lub prawna – nie istnieje. Skarżący podniósł, iż prowadzi działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a więc tym samym wezwanie do wpłacenia spornej kwoty do budżetu państwa kierowane jest do niewłaściwej (nieistniejącej) osoby.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Inspekcji Handlowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] października 2000 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga C. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Cegielnia "S" z siedzibą w M. - zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] września 2000 r., nr [...]- narusza prawo.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor Inspekcji Handlowej w zaskarżonym postanowieniu dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, iż od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w K. z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] w sprawie nałożenia sankcji ekonomicznej za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa - nie przysługuje stronie skarżącej odwołanie. Tym samym organ odwoławczy orzekając w sprawie dopuścił się istotnej obrazy w/w przepisów k.p.a., co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, celem ponownego rozpatrzenia sprawy pod kątem stwierdzenia prawidłowości nałożenia na stronę sankcji ekonomicznej za sprzedaż 13.150 sztuk pustaków [...] typ [...] o wartości 20.839,51 bez posiadania wymaganego certyfikatu na znak bezpieczeństwa, ani też świadectwa weryfikacji deklaracji zgodności.
Należy zauważyć, iż materialnoprawną podstawą decyzji Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lipca 2000 r. był przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji.
Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 cyt. ustawy przedsiębiorca, który wprowadził do obrotu wyroby podlegające oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczone tym znakiem, wyprodukowane niezgodnie z wymaganiami stanowiącymi podstawę przyznania prawa stosowania tego znaku lub nie posiadające dokumentu dopuszczającego do obrotu, a także nie spełniające wymagań stanowiących podstawę do wydania tego dokumentu jest obowiązany wpłacić do budżetu państwa kwotę stanowiącą 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów.
W świetle dyspozycji przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji organ kontroli upoważniony do kontrolowania działalności przedsiębiorców zawiadamia właściwy urząd skarbowy o stwierdzeniu uchybień, o których mowa w art. 26, oraz określa ilość i wartość wyrobów lub usług, których te uchybienia dotyczą.
W niniejszej sprawie w wyniku kontroli przeprowadzonej w siedzibie Cegielni "S" należącej do skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w K. skierował do tej cegielni pismo z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], w którym – powołując się na przepis art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji - stwierdził, że podmiot ten zobowiązany jest wpłacić do budżetu państwa (na konto właściwego miejscowo Urzędu Skarbowego) wyliczoną w toku kontroli kwotę 20.839,51 złotych, stanowiącą 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży towaru podlegającego certyfikacji na znak bezpieczeństwa.
Organy obu instancji mylnie zakwalifikowały to pismo jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, gdyż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych należało ów akt [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lipca 2000 r. potraktować jako decyzję administracyjną (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 843/00).
Potwierdzenie tego stanowiska znajduje wyraz również w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2003 r. (sygn. akt OPS 2/03, ONSA 2004/1/5), w której NSA stwierdził, że ilość i wartość wyrobów i usług, których dotyczą uchybienia wymienione w art. 26 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji, organ Inspekcji Handlowej, działający na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o Inspekcji Handlowej (Dz.U. z 1999 r. Nr 105, poz. 1205), określa w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o badaniach i certyfikacji.
W tej sytuacji – w ocenie Sądu – należy uznać, iż [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w K., wydając w dniu [...] lipca 2000 r., kwestionowaną przez stronę skarżącą decyzję nr [...], zobowiązany był pouczyć skarżącego o prawie wniesienia nie skargi do NSA, lecz odwołania do organu II instancji, a więc do Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej, który z kolei zobowiązany był rozpatrzyć merytorycznie zarzuty stawiane przez stronę skarżącą w treści odwołania.
Niezależnie od powyższego uchybienia dającego podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji przy zastosowaniu przepisu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1 § 2 p.p.s.a. - należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem.
W konsekwencji należy przyjąć, iż sąd administracyjny pierwszej instancji jest – w świetle postanowień art. 135 p.p.s.a. – zobowiązany do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Tak więc wojewódzki sąd administracyjny, uwzględniając skargę na ostateczną decyzję (lub postanowienie), jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie (tak również: T. Woś /w:/ "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 442; podobnie J. P. Tarno /w:/ "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, teza 5, s. 296).
Warto zauważyć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - już na gruncie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - przyjmowano, iż kontrola decyzji wykonawczej (zależnej), będącej koniecznym następstwem innej decyzji, może prowadzić do wzruszenia tej ostatniej, jako leżącej u źródła decyzji kontrolowanej (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Zakamycze 2005, s. 323 i cyt. tam orzecznictwo NSA).
W ocenie Sądu należy w konsekwencji uznać, iż dostrzegając rażące naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji, niezbędne do końcowego załatwienia skargi było stwierdzenie nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lipca 2000 r.
Zdaniem Sądu inne – węższe – określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przez niego kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (tak również /w:/ "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. T. Wosia, s. 441).
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, iż w sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, albowiem decyzja ta została skierowana do Cegielni "S", zamiast do C. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Cegielnia "S" z siedzibą w M. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.
Przepis ten określa krąg podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, gdy mają w sprawie administracyjnej indywidualnej interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w K. z dnia [...] lipca 2000 r. została skierowana do Cegielni "S", która niewątpliwie nie należy do kręgu podmiotów, które – w świetle przepisu art. 29 k.p.a. - mogą być stronami postępowania administracyjnego.
Z tej przyczyny należy uznać, iż skierowanie przez organ I instancji decyzji nakładającej sankcję ekonomiczną do Cegielni "S" powoduje, iż decyzja ta zawiera wadę przesądzającą jej nieważność.
Zdaniem Sądu decyzja Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, jako wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 k.p.a. jest nieważna zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem została skierowana do podmiotu, który w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd określił w wyroku, iż zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji nie podlegają wykonaniu, opierając się w tym zakresie na przepisie art. 152 p.p.s.a.