Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 2096 poz. 256), zwanej dalej "k.p.a." stwierdziło uchybienie przez A. sp. z o. o. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] września 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z [...] września 2019 r. Prezydent Miasta W. nałożył na A. sp. z o. o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego – ul. P. przy nr [...] w W. od 24 czerwca do 18 lipca 2019 r. przez reklamę. Przesyłkę zawierającą decyzję skierowano do doręczenia za pomocą operatora pocztowego w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm.) bezpośrednio do przedsiębiorcy, na widniejący w Krajowym Rejestrze Sądowym adres jego siedziby przy ul. T. [...] w W..
Przesyłka ta została odebrana przez S. K. w dniu 23 września 2019 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru listonosz zaznaczył, że wydano ją "pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania przesyłki adresatowi".
W dniu 31 października 2019 r. spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji jednocześnie żądając przywrócenia terminu do jego złożenia. Wniosek ten umotywowano wadliwym doręczeniem decyzji, wskazując że S. K. nie był uprawniony do odbioru tego pisma, ponieważ nie był osobą upoważnioną do odbioru pism adresowanych skarżącej. Zaakcentowano, że nie jest on pracownikiem spółki. Załączyła oświadczenie odbiorcy decyzji, w którym podał, że nie jest pełnomocnikiem, pracownikiem ani udziałowcem spółki, a list odebrał "grzecznościowo".
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podał, że decyzja została doręczona skutecznie 23 września 2019 r., a wobec tego odwołanie wniesione 31 października 2019 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Organ wyjaśnił, że skoro S. K. był obecny w siedzibie spółki i "zobowiązał się do jej przyjęcia", to był on legitymowany do jej odbioru. W ocenie organu, gdyby tak nie było, osoba ta odmówiłaby przyjęcia przesyłki.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono temu aktowi naruszenie art. 45 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta W. z [...] września 2019 r. została doręczona skarżącej, podczas gdy wydano ją osobie nieuprawnionej do odbioru korespondencji. Skarżąca zaznaczyła, że decyzję fizycznie otrzymała dopiero 28 października 2019 r. Postanowienie zaskarżono w całości wnosząc o jego uchylenie oraz o "przyjęcie odwołania skarżącej spółki do rozpoznania".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a.".
Nie ulega wątpliwości, że do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania dojść może tylko pod warunkiem, że bieg tego terminu upłynął. Ustalenie to wymaga – co równie oczywiste – stwierdzenia, że bieg tego terminu się rozpoczął. W przypadku terminów liczonych od momentu doręczenia stronie pisma konieczne jest stanowcze ustalenie, że czynność ta doszła do skutku.
Doręczenia w postępowaniu administracyjnym, należące do – jak określał to niegdyś J. Borkowski – czynności techniczno-procesowych, objęte są rygorami zasady oficjalności (J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 343). Jest ona wyrażana przez obowiązek organu dokonywania doręczeń z urzędu oraz czuwania nad poprawnością czynności składających się na ich skuteczność, z ponoszeniem odpowiedzialności przez organ za ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie.
Przede wszystkim, w myśl art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Pojęcie osoby uprawnionej doczekało się licznych wypowiedzi doktryny i orzecznictwa sądowego. Powszechnie do takich osób zalicza się osobę uprawnioną do reprezentacji jednostki organizacyjnej, jej pełnomocnika procesowego, pracownika uprawnionego do odbioru pism (zob. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 328). Chodzi tu o każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 1953/99, LEX nr 54228).
Istotnie, domniemywa się, że osoba czynna w lokalu przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 97 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145) należy do katalogu osób uprawnionych do odbioru pism. Pamiętać jednak należy, że domniemanie to należy do wzruszalnych (zob. wyrok SN z 6 września 2013 r., sygn. akt V CSK 428/12, LEX nr 1408228).
W przypadku osób prawnych nie wchodzi w grę instytucja doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 k.p.a. A zatem wydanie przesyłki wskazanemu treści zwrotnego potwierdzenia odbioru "pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania przesyłki adresatowi" narusza ustanowione w art. 45 k.p.a. reguły doręczeń.
Z kolei uznanie, że osoba przebywająca w lokalu przedsiębiorstwa jest uprawniona do odbioru pisma w rozumieniu art. 45 k.p.a. wymaga najpierw ustalenia, że jest ona albo uprawniona do reprezentacji albo choćby tylko "czynna w lokalu" tego przedsiębiorstwa. Wskazane domniemanie może wystąpić, jeżeli mamy do czynienia z osobą przebywającą w siedzibie przedsiębiorcy w innym celu. Zasada oficjalności doręczeń sprzeciwia się jakiemukolwiek automatyzmowi w tym zakresie. Do przyjęcia, że doręczono pismo niezbędne jest poczynienie stosownych ustaleń faktycznych.
W tej sprawie wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ nie wyjaśnił, czy odbiorcę pisma – wbrew treści zwrotnego potwierdzenia odbioru – można było zaliczyć do czynnych w lokalu przedsiębiorstwa. Złożone przez skarżącą spółkę oświadczenie tej osoby osłabia wiarygodność autorytatywnego stwierdzenia organu w tej kwestii. Sam fakt, że S. K. nie był pracownikiem spółki nie wyklucza, iż występował w roli uprawnionego do odbioru pism, ale okoliczność tę należy – ponad wszelką wątpliwość – wyjaśnić. Tymczasem nie poczyniono w tym kierunku żadnych ustaleń, automatycznie przyjmując że przesyłkę odebrała osoba uprawniona. Za nielogiczne, nacechowane wadą rozumowania circulus in demonstrando (błędnego koła) należy ocenić uzasadnienie organu sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro osoba ta podjęła się przekazać pismo uprawnionemu, to znaczy że była umocowana do jej odbioru. Motywy zaskarżonego postanowienia nie odpowiadają zatem kryteriom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie tylko nie przekonują, ale pozostają nielogiczne.
W tym jednak nie wyczerpują się popełnione w postpowania uchybienia procesowe. Zakładając nawet, że w tej sprawie decyzja została doręczona prawidłowo i doszło do uchybienia terminu wniesienia odwołania, to i tak postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wydano przedwcześnie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w odwołaniu strona wnioskowała o przywrócenie tego terminu i to ta kwestia powinna zostać rozstrzygnięta przez organ w pierwszej kolejności. Problem zachowania terminu do wniesienia odwołania badany być przecież "przesłankowo" w ramach rozpoznawania wniosku o jego przywrócenie. Orzeczenie w tym zakresie zawiera w sobie ocenę co do tego, czy doszło do uchybienia terminu. Inaczej być nie może – nie można przecież analizować żądania, co do którego nie ma pewności czy posiada swój przedmiot. Dlatego zbędnym było podejmowanie rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a. – potrzeba ta aktualizowałaby się jedynie wówczas, gdyby strona z wnioskiem o przywrócenie terminu nie wystąpiła.
Podobny pogląd wyrażano już w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie (zob. np. wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07, ONSAiWSA 2009/3, poz. 55, Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 750).
Obowiązkiem organu, po uprawomocnieniu się wyroku, jest dokonać ustaleń w przedmiocie tego, czy decyzja organu pierwszej instancji została doręczona osobie uprawnionej do jej odbioru. W tym celu należy zbadać czy odbiorca jest w jakikolwiek sposób powiązany z przedsiębiorcą, bądź jego siedzibą – a więc to, czy w dniu odbioru przesyłki pełnił jakąkolwiek rolę w obsłudze przedsiębiorcy. Jeżeli okaże się, że takiego łącznika brakuje, wówczas powinna zostać podjęta ponowna próba doręczenia decyzji Prezydenta Miasta W.. Czynność tę jednak – po zwrocie akt sprawy – powinien wykonać organ pierwszej instancji. Jeżeli zaś okaże się, że odbiorca należał do kręgu osób uprawnionych do odbioru korespondencji adresowanej do spółki, należy rozpoznać złożony wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
Już tylko końcowo wyjaśnić należy, że Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej o "przyjęcie odwołania skarżącej spółki do rozpoznania". Takiej możliwości prawo procesowe nie przewiduje. Przysługujące Sądowi kompetencje kasacyjne wykluczają możliwość rozpoznania odwołania w zastępstwie właściwego organu administracji.
Z tych wszystkich przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.