Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "Organ") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "PWITD") z [...] grudnia 2018r., którą nałożono na D. S. (dalej "Skarżący") karę pieniężną w wysokości 15 000,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Podstawą prawną powyższego rozstrzygnięcia były następujące przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej jako: k.p.a.), art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm. - dalej jako: prd), art. 5 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm. – dalej jako: udp).
Podstawą faktyczną były ustalenia poczynione w toku kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu 17 października 2018 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości R., w trakcie której zatrzymano i poddano ważeniu dwuosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez D. S., który jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: Firma Handlowo – Usługowa D. S. wykonywał krajowy przejazd drogowy z ładunkiem elementów stalowych, stanowiącego ładunek podzielny. Miejscowość R. znajduje się na odcinku drogi krajowej nr. [...] od N. do L. i dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi na tym odcinku drogi krajowej wynosi 10 t., stosownie do treści załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2017r. poz. 878).
Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-20, nie może przekraczać w przypadku pojazdu samochodowego o dwóch osiach 18 ton. W dniu kontroli ww. samochodem ciężarowym wykonywano przejazd z ładunkiem elementów salowych, stanowiących ładunek podzielny. Stosownie do art. 2 pkt 35 lit. b) prd, ładunek niepodzielny to taki ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. A contrario ładunek podzielny może zostać podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków.
Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] dnia 17 października 2018 r.. W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy:
- - nacisk na pojedynczej osi napędowej 12,4 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę);, co oznacza przekroczenie o 2,4 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 24%);
- - rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 20,2 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co oznacza przekroczenie o 2,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 12,22%);
- - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
W związku z powyższym, PWITD decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000,00 złotych za wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym - bez zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jest wydawane na przejazd pojazdu:
- - o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI;
- - o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.
Organ I instancji przywołał jako podstawę prawną art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 prd, oraz art. 104 § 1 kpa.
Skarżący od powyższej decyzji wniósł odwołanie.
Skarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji GITD uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe i podzielił stanowisko w przedmiocie nałożonej kary pieniężnej. Organ odwoławczy nie dopatrzył się ponadto przesłanek do umorzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego na podstawie art. 140 aa ust. 4 prd. Stosownie bowiem do treści powyższego artykułu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 i ust. 1a pkt 1 wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się jeżeli:
- 1. Okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot:
- - dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem;
- - nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub:
- 2. rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 prd, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
GITD podkreślił, że ustawodawca nie wprowadził legalnych definicji "ładunku sypkiego" oraz "drewna" w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający decyzję jest zatem zobowiązany każdorazowo do oceny, czy rodzaj przewożonego ładunku umożliwia zastosowanie zapisów art. 140 aa ust. 4 pkt 2 ww. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego ładunek sypki jest to materiał, który przewożony luzem wykazuje zdolność do przesypywania się, zaś poszczególne jego cząsteczki nie są ze sobą powiązane w sposób trwały i wykazują cechy ciała stałego. Jako, że podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej samochodu ciężarowego, GITD nie znalazł w tej sprawie podstaw do zastosowania art. 140 aa ust. 4 pkt 2 ustawy prd.
Odnosząc się do aspektu należytej staranności organ zaznaczył, że w przypadku podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów drogowych należy mieć na uwadze wyższe wymagania, związane z zawodowym charakterem tej działalności. W świetle powyższego zaostrzony wzorzec staranności wpływa na zwiększenie wymagań wobec podmiotu wykonującego przewozy oraz ułatwia postawienie mu zarzutu niedołożenia należytej staranności, a zarazem utrudnia mu uchylenie się od odpowiedzialności w razie odstępstwa od tego wzorca. Podmiot wykonujący przejazd, zdaniem GITD musi mieć świadomość obowiązków jakie nakładają na niego przepisy prawa, a PWITD pismem z dnia 18 października 2018 r. poinformował stronę, że w przypadku zaistnienia okoliczności świadczących, że dochowała ona należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia powinna ona stosowne dowody przedstawić. Strona w toku postępowania przed organem I instancji nie złożyła wyjaśnień, a wyjaśnienia zawarte w odwołaniu zdaniem organu nie stanowią dowodów świadczących, że dochowała ona należytej staranności.
Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Podkreślił także, że zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 kpa.
Mając na uwadze powyższe organ uznał, że nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć, a wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII było okolicznością, na którą strona miała wpływ, a przy wykonywaniu przejazdu nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z kontrolowanym przejazdem.
Skarżący – D. S., nie zgadzając się z powyższą decyzją GITD zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co polegało na niewykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę naruszeń. Zarzucił ponadto naruszenie art. 140 aa ust. 4 prd przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego.
Mając na względzie wskazane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "ppsa").
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednak nie z powodów w niej wskazanych.
W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnych norm, przekroczenie nacisku pojedyńczej osi napędowej (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - o 2,4 t (pomiar 12,4 t), co stanowi przekroczenie dopuszczalnej wartości o 24%. Ponadto stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 2,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 12,22 %). Kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego.
Organ stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do Ip. 7 załącznika nr 1 do prd jest wydawane na przejazd pojazdu:
- a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI,
- b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.
Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII:
- a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%,
- b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%,
- c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach.
W rozpatrywanej sprawie kara pieniężna wyniosła 15.000,00 złotych. O wysokości nałożonej na skarżącego kary zdecydowało przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu, w wysokości ponad 20 %.
Odnosząc się do stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia trzeba mieć na uwadze, że doszło do niego na drodze krajowej nr 77 o dopuszczalnym nacisku osi pojazdu do 10 t.
Na obecnym etapie należy odnotować, że w dniu 21 marca 2019 r., Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok w sprawie w sprawie C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t.
W konkluzji tego wyroku zapisano w sposób jednoznaczny, iż: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".
Tak więc, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu narusza w zakresie przekroczenia nacisku osi art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 z dnia 25 lipca 1996r., ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, poprzez nałożenie sankcji administracyjnej w sytuacji nieprzekroczenia określonego przepisami wspólnotowymi dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie zasady prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym. Stosownie do art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
Nie tylko sądy, ale również organy administracji mają obowiązek przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej orzecznictwo TSUE wskazuje kierunek wykładni przepisów prawa wspólnotowego i wykładnia ta nie może być pomijana w procesie stosowania prawa w sprawach indywidualnych. Na mocy Traktatu akcesyjnego Polska zobowiązała się przejąć całość dorobku prawnego UE (acquis communautaire), w skład którego wchodzi również dorobek orzeczniczy TSUE. W przypadku stwierdzenia, iż norma prawa krajowego jest sprzeczna z normą prawa wspólnotowego, sąd - uwzględniając ścisłe powiązanie zasady bezpośredniego skutku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego - zobligowany jest odmówić zastosowania sprzecznej z dyrektywą normy prawa krajowego.
Sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53 z dnia 25 lipca 1996 r. okazało się zatem przyjęcie możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg o dopuszczalnym nacisku do 10 t. (lub nawet 8 t, co jednakże w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca). Wszystkie pojazdy winny mieć bowiem co do zasady zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków: 11,5 t. Efektem ww. naruszenia prawa, na gruncie kontrolowanej sprawy, było nałożenie na Skarżącego kary w zbyt wygórowanej wysokości, w stosunku do stopnia naruszenia dopuszczalnych norm, które w tym przypadku nie przekroczyło dopuszczalnych wartości ponad 20%.
Reasumując, obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie rozważenie, jaka kara (wymierzana w stosunku do rodzaju zezwolenia, którego strona nie posiadała, choć w realiach przejazdu winna była posiadać) byłaby adekwatna, przy uwzględnieniu treści wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r.
Z uwagi na powyższe, w myśl art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.