Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie (...) z siedzibą w Warszawie (dalej: "Strona", "Stowarzyszenie", "Skarżący"), jest decyzja z (...) stycznia 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO") nr (...), wydana na podstawie art. 127 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta W. z (...) września 2013 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że decyzją z (...) września 2012 r. nr (...), Prezydent W. wydał Stowarzyszeniu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. (...) w rej. ul. (...) pow. 5.911 m2 w okresie (...) lipca 2012 r. – (...) sierpnia 2012 r. w celu umieszczenia w nim targowiska. Kolejną decyzją z (...) listopada 2012 r. nr (...), wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o wskazanej powyżej powierzchni i na wskazany powyżej cel na okres od (...) września 2012 r. do (...) grudnia 2012 r. Postępowanie administracyjne w przedmiocie decyzji zezwalającej na zajęcie ww. pasa drogowego w okresie (...) września 2012 r. do (...) września 2012 r. zostało umorzone decyzją z (...) marca 2013 r. nr (...).
SKO wskazało następnie, że pismem z 3 (...) sierpnia 2013 r poinformowano Stowarzyszenie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. (...) w rej. ul (...) pod targowisko.
Decyzją z (...) września 2013 r. nr (...), Prezydent W. wymierzył Stronie karę pieniężną w kwocie 79.798,50 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. (...) w rej. ul. (...) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi od (...) września 2012 r. do (...) września 2012 r. o pow. 5.911 m2.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, ze Stowarzyszenie zajmowało pas drogowy drogi powiatowej na podstawie decyzji z (...) września 2012 r., której termin ważności został ustalony do (...) sierpnia 2012 r. Wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres został złożony (...) września 2012 r. i dotyczył wydania zezwolenia na okres od (...) września 2012 r. do (...) grudnia 2012 r. Organ I instancji wskazał, że postępowanie w zakresie wniosku o zajęcie pasa drogowego w okresie (...) września 2012 r. – (...) września 2012 r. zostało umorzone decyzją z (...) marca 2013 r. Od tej decyzji Strona nie wniosła odwołania i decyzja ta stała się ostateczna. Organ I instancji obliczył karę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w kwocie 0,45 zł za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamowej, powierzchni targowiska 5.911 m2, liczby dni zajęcia - 3 dni, powiększonej 10 krotnie.
Od powyższej decyzji, Stowarzyszenie wniosło (...) października 2013 r. odwołanie.
SKO w wyniku rozpatrzenia ww. odwołania od decyzji I instancji z (...) września 2013 r., po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość.
SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo i w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy.
SKO wskazało następnie, że z akt sprawy wynika, że Strona za okres od (...) września 2012 r. do (...) września 2012 r. nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego pod targowisko.
SKO wyjaśniło, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie zajęcia pasa drogowego, a mianowicie postanowienia uchwały nr Xll/200/2011 Rady m. st. Warszawy z dnia 17 marca 2011 r. Organ I instancji zasadnie zatem przyjął wysokość stawek i kwalifikację zajęcia pasa drogowego w oparciu o ww. akt prawny.
SKO stwierdziło, że organ I instancji zasadnie uznał całą powierzchnię 5.911 m2 za zorganizowane targowisko w rozumieniu ww. uchwały. Okoliczność, że Strona podzieliła obszar zorganizowanego targowiska na dwie części: targowisko, jako miejsce stricte pod pawilonami handlowymi oraz na parking, celem zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, nie zmienia faktu, że teren ten w rzeczywistości stanowi zorganizowaną całość (zaś z uwagi na ww. przepisy należy uznać cały ten obszar za zorganizowane targowisko). Dla organu decydujące znaczenie ma bowiem granica pasa drogowego zaznaczona na mapie sytuacyjnej.
W tej sytuacji SKO uznało, że decyzja I instancji odpowiada prawu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję SKO z (...) stycznia 2020 r. w całości, wniósł o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:
- 1) nieuwzględnienie przez SKO zarzutów odwołania z 15 października 2013 r. w zakresie naruszenia przez organ I instancji: a) art. 7 K.p.a., polegającego na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, b) art. 9 K.p.a., polegającego na braku należytego i wyczerpującego informowania Strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, c) art. 10 K.p.a., polegającego na niewzięciu pod uwagę, przed wydaniem decyzji, stanowiska Strony wyrażonego w piśmie z 9 września 2013 r.,
- 2) naruszenie poprzez to zasady dwuinstancyjności,
- 3) naruszenie art. 189c oraz art. 189d pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 6, art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na niewzięciu ich pod uwagę przy wydaniu orzeczenia i ich niezastosowanie podczas gdy prawidło we zastosowanie przepisów prawa powinno skutkować rozważeniem i zastosowaniem wymienionych instytucji.
W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający uchylenie decyzji obu instancji.
W niniejszej sprawie na Stronę została nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenia w nim targowiska.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie natomiast pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 i pkt 2 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
W niniejszej sprawie na Skarżącemu została wymierzona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego w okresie od (...) września do (...) września 2012 r., w związku z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu z (...) września 2012 r., wyznaczonego do (...) sierpnia 2012 r. Skarżący wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na następny okres złożył do zarządcy drogi (...) września 2012 r., co oznacza, że targowisko usytuowane w granicach pasa drogowego funkcjonowało w okresie od (...) września do (...) września 2012 r., bez zezwolenia zarządcy drogi.
Zaskarżona decyzja narusza jednak przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189g § 1 K.p.a., zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten znajduje zastosowanie także w sprawach dotyczących nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Sąd całkowicie podziela w tej kwestii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1249/20.
Granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wyznaczają zarówno przepisy art. 40 ust. 12 u.d.p., jak i przepisy art. 189g K.p.a. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, każdorazowo musi nie tylko dokładnie ustalić stan faktyczny, rozważyć zaistnienie - określonych w prawie materialnym - obiektywnych przesłanek do nałożenia kary ale także rozważyć, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania między innymi instytucji prawnych przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - przedawnienie karalności (art. 189g K.p.a.). Instytucji przedawnienia nałożenia kary uregulowanej w art. 189g § 1 K.p.a. nie wyłącza art. 189a § 2 K.p.a. Zgodnie z nim w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Nie można uznać, że tego typu odrębnym przepisem, wyłączającym, na podstawie art. 189a § 2 K.p.a., możliwość odwołania się w realiach przedmiotowej sprawy do art. 189g § 1 K.p.a., jest art. 40d ust. 3 u.d.p. W myśl art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia między innymi kar pieniężnych, o których mowa w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Należy mieć bowiem na względzie, że przedawnienie może być rozumiane jako instytucja prawna wyłączająca nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia tej kary lub stwierdzenia naruszenia prawa i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (tak też Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2020). Innymi słowy, na gruncie art. 189g K.p.a. można wyróżnić trzy rodzaje przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych: 1) przedawnienie nałożenia kary (§ 1);
- 2) przedawnienie wszczynania postępowania (stwierdzania naruszenia prawa) (§ 2);
- 3) przedawnienie egzekucji (§ 3).
Tym samym, skoro zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona, oczywistym jest, że uregulowanie powyższe odnosi się do ujętej w art. 189g § 3 K.p.a. kwestii przedawnienia samej egzekucji już nałożonej kary pieniężnej. To bowiem dopiero w decyzji nakładającej karę pieniężną wskazuje się stronie termin jej zapłaty. Zatem art. 40d ust. 3 u.d.p., jako przepis odrębny, regulujący kwestię terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 4 K.p.a., wyłącza zastosowanie w tym zakresie ogólnej regulacji terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, ujętej w art. 189g § 3 k.p.a. Art. 40d ust. 3 u.d.p. nie wyłącza jednakże w żaden sposób zastosowania na gruncie spraw dotyczących nakładania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, instytucji przedawnienia samego nakładania kary pieniężnej, o której mowa w art. 189g § 1 K.p.a. Tym samym art. 189g § 1 K.p.a. wyłącza możliwość ukarania Skarżącego, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa a niewątpliwie z takim przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.
Prezydent W. decyzją z [...] września 2013 r. wymierzył bowiem spółce karę pieniężną za naruszenie prawa, które miało miejsce w okresie od (...) września do (...) września 2012 r. Organ II instancji nie rozpoznał jednak odwołania od powyższej decyzji w terminie pięciu lat o których mowa w art. 189g § 1 K.p.a., wydając zaskarżoną decyzję (...) stycznia 2020 r. W konsekwencji przedmiotowa kara pieniężna nie została na Skarżącego nałożona w terminie, o którym mowa w art. 189g § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem kara pieniężna za naruszenia dokonane w 2012 r. mogła zostać nałożona najpóźniej do 1 września 2017 r. Nie zaszły w realiach przedmiotowej sprawy także statuowane w art. 189h K.p.a. przesłanki przerywające bądź zawieszające bieg terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej.
Należy przy tym zauważyć, że w okresie, w którym doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej, przepisy regulujące kwestię, między innymi przedawnienia kar pieniężnych, nie obowiązywały. Kluczowy dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 189g § 1 K.p.a. (zamieszczony w dziale IVa K.p.a.), został wprowadzony do tej ustawy z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej: "ustawa zmieniająca").
Z kolei zgodnie z art. 16 ww. nowelizacji, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie objętej skargą wszczęto pismem z 30 sierpnia 2013 r., a więc przed datą wejścia w życie nowelizacji z 7 kwietnia 2017 r. Jednakże reguła intertemporalna ujęta w art. 16 ustawy zmieniającej, nie ma zastosowania do art. 189g § 1 K.p.a. Przedawnienie nałożenia kary uregulowane tym przepisem ma bowiem charakter materialnoprawny a nie procesowy (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, komentarz do art. 189g, teza 2, 3; M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, WKP 2019, rozdział 2.2; Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), Fenomen prawa administracyjnego, Księga Jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna, Przedawnienie administracyjnych kar pieniężnych, WKP 2019, rozdział 5).
Przepis art. 16 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do zasad postępowania, a nie uregulowań materialnych. Ustawa zmieniająca zaś nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących uregulowań materialnych. W takiej sytuacji należy stosować nowe uregulowania (por. Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), tamże, rozdział 3; wyroki NSA z: 4 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 53/20; 20 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 263/20, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). M. Wincenciak uważa z kolei, że powinno się stosować rozwiązania względniejsze (tamże, rozdz. 2.2.), przy czym w k.p.a. przed 1 czerwca 2017 r nie było rozwiązań dotyczących przedawnienia.
Z kolei A. Krawczyk w komentarzu do art. 189g k.p.a. (W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019) uważa, że rozwiązania zawarte w art. 189g k.p.a. zostały wprowadzone na wzór rozwiązań przyjętych w prawie karnym. Jeśli wszczęto postępowanie, to odpowiedzialność za naruszenie (według art. 189g § 1 k.p.a. możliwość nałożenia kary) ustaje, jeśli w ciągu określonego ustawą czasu nie wydano ostatecznej decyzji (por. Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), tamże, rozdział 3; M. Wincenciak, tamże, rozd. 2.3.). Przepisy dotyczące przedawnienia pełnią przede wszystkim funkcję ochronną względem obywateli, łagodząc bezwzględny charakter kar pieniężnych, a następnie ich egzekucję (por. W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. – ogólna charakterystyka zmian, ZNSA z 2017 r. z. 5 s. 21-36).
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skoro decyzja organu II instancji, wydana została już w stanie prawnym, w którym obowiązywał przepis art. 189g § 1 K.p.a., winien on znaleźć w niniejszej sprawie zastosowywanie, wyłączając tym samym możliwość nałożenia kary pieniężnej z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przedawnienia. W tej sytuacji zbędnym jest też odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto stołeczne Warszawa, będące siedzibą tut.
Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym, na podstawie zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia), a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid.
Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a, w związku z art. 135 P.p.s.a., należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] września 2013 r. (pkt 1 sentencji), jak również, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie (pkt 2 sentencji). O kosztach sądowych postanowiono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a., (pkt 3 sentencji).