Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 30 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 741/12

Uzasadnienie

A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwana dalej skarżącą, skarżącą spółką) pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. wezwała Ministra Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r.

Wnosiła o określenie wysokości limitów finansowania dla produktów leczniczych wobec których podmiotem odpowiedzialnym jest skarżąca spółka, z uwzględnieniem cen obowiązujących w miesiącu poprzedzającym o trzy miesiące ogłoszenie zaskarżonego obwieszczenia, tj. we wrześniu 2011 r. i określenie wysokości dopłat świadczeniobiorcy zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 122, poz. 696 ze zm., dalej: ustawa refundacyjna) przy poprawnie ustalonych limitach finansowania.

Minister Zdrowia w odpowiedzi z dnia 26 stycznia 2012 r. podniósł, że nie podziela stanowiska odnośnie naruszenia prawa przy tworzeniu obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz podkreślił, że produkt leczniczy mający stanowić podstawę limitu refundacyjnego został ustalony na podstawie danych dotyczących sprzedaży ilościowej z miesiąca września 2011 r., a wysokość limitu na podstawie cen wynegocjowanych przez Komisję Ekonomiczną. Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej spółki, że jest to cena z miesiąca poprzedzającego o 3 miesiące ogłoszenie obwieszczenia, wywodząc, że taka interpretacja mija się z przepisami ustawy o refundacji, w szczególności jej art. 15 ust. 4.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonemu obwieszczeniu naruszenie art. 15 ust. 4 ustawy o refundacji, art. 20, 22 i 31 Konstytucji RP, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o refundacji oraz art. 37 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy o refundacji.

Wniosła o uchylenie obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z póżń zm.) dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej mogących być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tych przepisów kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o refundacji Minister właściwy do spraw zdrowia ogłasza, w drodze obwieszczenia, wykazy refundowanych:

1. 1) leków,
2. 2) środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego,
3. 3) wyrobów medycznych
4. - w stosunku do których wydano ostateczne decyzje administracyjne o objęciu refundacją albo ostateczne decyzje zmieniające, o których mowa w art. 16.

Ust. 2 art. 37 powołanej ustawy o refundacji, wskazuje, że obwieszczenie zawiera:

1. 1) dane identyfikujące lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrób medyczny;
2. 2) kategorię dostępności refundacyjnej;
3. 3) poziom odpłatności;
4. 4) urzędową cenę zbytu;
5. 5) cenę detaliczną;
6. 6) wysokość limitu finansowania dla leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 albo informacyjną wysokość limitu finansowania dla leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 dostosowaną do wielkości opakowania jednostkowego;
7. 7) wysokość dopłaty świadczeniobiorcy;
8. 8) grupę limitową;
9. 9) termin wejścia w życie decyzji, o której mowa w art. 11 oraz okres jej obowiązywania.

Zaskarżone obwieszczenie stanowi pierwszy wykaz, o którym mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o refundacji, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw zdrowia ustali pierwszy wykaz, o którym mowa w art. 37 ust. 1 na dzień 1 stycznia 2012 r. Kwestię danych, które ma zawierać pierwszy wykaz reguluje ust. 2 art. 68 stanowiąc, że zawiera on dane, o których mowa w art. 37 ust. 2.

Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego obwieszczenia przez pryzmat prawnych form działania organów administracji podlegających kognicji sądów administracyjnych stwierdzić należy, że skoro zaskarżone obwieszczenie nie stanowi decyzji administracyjnej, ani żadnego z postanowień wymienionych w pkt 2 i 3 powołanego przepisu, to należy dokonać jego analizy pod kątem stwierdzenia, czy zaliczyć je można do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w pkt 4 wymienionego przepisu.

W doktrynie oraz w orzecznictwie (por. np. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 30, s.

1. 27) panuje zgodny pogląd, że w komentowanym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat regulacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W postanowieniu z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 30, wyjaśnił, że: "Sprawa ogłoszenia umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw RP nie należy do spraw, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)".

W postanowieniu z dnia 6 czerwca 2006 r., II GSK 74/06, ONSA WSA 2007, nr 2, poz. 29 NSA stwierdził m. in., że: "ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o możliwości uzyskania i rozszerzenia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych nie jest skierowane do konkretnych, imiennie oznaczonych podmiotów i dlatego nie należy do kategorii aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a".

W postanowieniu z dnia 13 listopada 2007 r., II GSK 209/07, ONSA WSA 2008, nr 5, poz. 81 NSA wskazał, że: "ogłoszenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wyników przetargu (art. 118 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800) nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."

Natomiast w wyroku z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2003/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do podstawowych cech czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaliczyć należy: oparcie na upoważnieniu wynikającym z przepisów prawa, wywołują określony skutek prawny (np. poprzez aktualizację obowiązku kontrolowanego do udostępnienia, przygotowania dokumentów), kształtują nową sytuację prawną poprzez fakty i mają charakter władczy.

Zdaniem Sądu zaskarżone obwieszczenie Ministra Zdrowia nie spełnia cech aktu ani czynności podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Po pierwsze nie jest podejmowane w sprawie indywidualnej, ani nie jest skierowane do oznaczonego podmiotu. Z powołanych wyżej przepisów ustawy refundacyjnej wynika, że jego celem jest zebranie w jednym zbiorczym dokumencie treści poszczególnych decyzji refundacyjnych wydanych w określonym przedziale czasu. Obwieszczenie nie kształtuje nowej sytuacji prawnej, ani jakiegokolwiek stosunku prawnego, jako że nie dotyczy uprawnień lub obowiązków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Kryteria te spełniają decyzje refundacyjne, wyznaczające treść obwieszczenia, lecz to nie żadna z nich objęta jest przedmiotem skargi, lecz ich wykaz, który został ogłoszony w drodze obwieszczenia. Zaskarżone obwieszczenie pozbawione jest również elementów władczych, albowiem nie przesądza ono o treści uprawnień lub obowiązków poszczególnych podmiotów.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych aniżeli wymienionych w pkt 1 – 5 przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając skargę w niniejszej sprawie za niedopuszczalną - orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.