Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Prezydent W. cofnął D. W., skarżącej w niniejszej sprawie, zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] na sprzedaż napojów zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie ogólnospożywczym "A." usytuowanym przy ul. [...], z terminem ważności od [...] września 2004 r. do [...] września 2014 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Prezydent W. cofnął D. W. zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18 % alkoholu z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży w ww. sklepie, z terminem ważności od [...] września 2004 r. do [...] września 2014 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Prezydent W. cofnął D. W. zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży w ww. sklepie, z terminem ważności od [...] września 2004 r. do [...] września 2014 r.
Podstawę prawną każdej z ww. decyzji stanowiły przepisy art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.). Organ w jednobrzmiących uzasadnieniach decyzji stwierdził, iż po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału stwierdzono ponad wszelką wątpliwość, że w dniu [...] października 2004 r. w sklepie prowadzonym przez Panią D. W. przy ul. [...], dokonano sprzedaży napojów alkoholowych osobie nieletniej tj. M. E. W ocenie organu fakt powyższy potwierdzają zgromadzone w sprawie materiały dowodowe w postaci:
- 1) wniosek i notatka urzędowa Straży Miejskiej W.,
- 2) pismo Komendy Rejonowej Policji W. – [...] stycznia 2005 r.
- 3) pismo Prokuratury Rejonowej W. – [...] marca 2005 r.
- 4) protokoły z przesłuchania świadków - funkcjonariuszy Straży Miejskiej z dnia [...] października 2005 r.
- 5) wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2005 r.
W odwołaniach od tych decyzji D. W. wniosła o ich uchylenie i umorzenie postępowania. Podniosła, że decyzje powyższe opierają się w głównej mierze na treści wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2005 r. Ustalenia zaś poczynione przez ten Sąd wskazują w ocenie skarżącej, iż pracownik sklepu dokonując sprzedaży napoju alkoholowego M. E. zachował się zgodnie z wymogami nałożonymi przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, żądając od kupującej stosownego dokumentu potwierdzającego jej pełnoletniość. Fakt, iż dopuścił się pomyłki przy obliczaniu jej wieku i sprzedał napój alkoholowy, nie może skutkować w ocenie skarżącej tak surową sankcją w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] i decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wykładnia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) dokonana przez organ pierwszej instancji i zastosowana do ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest prawidłowa i zasadna.
W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ pierwszej instancji w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że w dniu [...] października 2004 r. dokonano w sklepie ogólnospożywczym "A." usytuowanym przy ul. [...] sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Ponadto fakt ten został potwierdzony przez Sąd Rejonowy dla W. Wydział Karny w wyroku z dnia [...] września 2005 r. sygn. akt [...]. Tym samym doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. z 2002 r. Dz. U. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), który stanowi, że zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w przypadku potwierdzonego faktu sprzedaży alkoholu osobie nieletniej organ zezwalający zobowiązany jest cofnąć zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Analiza tego przepisu, w ocenie organu pozwala na stwierdzenie, że już jednorazowa (nie budząca wątpliwości) sprzedaż alkoholu osobie nieletniej uzasadnia cofnięcie zezwolenia.
W skargach na te decyzje, również jednobrzmiących (sygn. akt VI SA/WA 746/06, VI SA/WA 747/06, VI SA/WA 748/06) skarżąca wniosła o ich uchylenie zarzucając naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r., o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2002 r., Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) poprzez jego nieprawidłową interpretację. W uzasadnieniu skarg podniesiono, iż decyzje tak organu pierwszej jak i drugiej instancji w głównej mierze opierają się na treści wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2005 r. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez ten Sąd, nie zwalnia jednakże w ocenie skarżącej organów administracji publicznej z poczynienia własnych ustaleń i wydania decyzji opartej na rzeczywistych i rzetelnie zebranych dowodach. Skarżąca podniosła ponadto, iż interpretacja art. 18 pkt 10 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, że ustawodawca, mówiąc o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, miał na myśli nie jednorazowe działanie, lecz kilkakrotne i umyślne działanie sprzedawcy. Inna interpretacja tego przepisu, zdaniem strony prowadzi do narzucenia przedsiębiorcom bardzo uciążliwej i niewspółmiernej względem czynu sankcji w postaci cofnięcia przedmiotowych zezwoleń.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie.
Na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. Sąd postanowił połączyć ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą VI SA/WA 746/06.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje, jak i decyzje utrzymane nimi w mocy z dnia [...] listopada 2005 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Każdy z orzekających w sprawie organów był związany rygorami procedury administracyjnej co oznacza, iż w postępowaniu winien być zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, umożliwiający poczynienie ustaleń faktycznych i wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Taki bowiem obowiązek wynika z art. 7, 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe ustalenia, jak i ocena prawna zaistniałego stanu rzeczy winny stosownie do wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. W/w decyzje powyższym wymogom nie odpowiadają.
Decyzje Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 r. zostały, jak wynika z ich uzasadnienia, oparte na ustaleniu przez organ, iż w sklepie prowadzonym przez skarżącą dokonano w dniu [...] października 2004 r. sprzedaży napojów alkoholowych osobie nieletniej. Powyższe ustalenie nie znajduje jednak potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Czyniąc powyższe ustalenie organ odwołał się do wniosku i notatki urzędowej Straży Miejskiej W., pisma Komendy Rejonowej Policji W. – z dnia [...] stycznia 2005 r., pisma Prokuratury Rejonowej W. z dnia [...] marca 2005 r., protokołów z przesłuchania świadków – funkcjonariuszy Straży Miejskiej z dnia [...] października 2005 r. i wyroku Sądu Rejonowego dla W. Wydział Karny z dnia [...] września 2005 r. sygn. akt [...].
Podnieść zatem należy, iż notatka urzędowa Strażnika Straży Miejskiej z dnia [...] października 2004 r. sporządzona została na okoliczność stwierdzenia, iż wylegitymowana K. S. spożywała na ulicy piwo z puszki i jej wyjaśnień oraz wyjaśnień koleżanki M. E. co do miejsca zakupu i osoby, która piwo sprzedała. Wniosek z dnia [...] października 2004 r. jest konsekwencją czynności, o których mowa w w/w notatce. W/w dokumenty z uwagi na ich treść i charakter nie stanowią dowodu na okoliczność, iż sprzedaży piwa osobie nieletniej dokonano w sklepie skarżącej. Twierdzenie we wniosku, iż po wylegitymowaniu okazało się, że alkohol sprzedała B. M. zatrudniona w sklepie skarżącej, wymaga stosownych dowodów zgromadzonych zgodnie z regułami postępowania dowodowego.
Pismo Komendy Rejonowej Policji z dnia [...] stycznia 2005 r. zawiera jedynie informację o przeprowadzonym postępowaniu przygotowawczym w kierunku czynu zabronionego z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i skierowaniu do Prokuratury Rejonowej wniosku o zatwierdzenie aktu oskarżenia przeciwko pracownikowi sklepu (bez wskazania nazwiska). Powołane przez organ pismo Prokuratury Rejonowej z dnia [...] marca 2005 r. obejmuje natomiast jedynie informację o wydaniu w dniu [...] stycznia 2005 r. przez Sąd Rejonowy dla W. Wydział Karny wyroku nakazowego, skazującego B. M. (pracownicę sklepu skarżącej) na karę grzywny w zw. z popełnieniem czynu z art. 43 ust. 1 powołanej ustawy. W/w pisma również nie mogą stanowić dowodu na powyższe ustalenie. Dowodem w sprawie mogą być zeznania świadków i organ odwołał się do zeznań funkcjonariuszy Straży Miejskiej przesłuchanych w dniu [...] października 2005 r. nie wskazując jednak ich imion i nazwisk.
W aktach administracyjnych znajdują się protokoły przesłuchań funkcjonariuszy Staży Miejskiej B. M. i K. K. Jeżeli zatem ich zeznania organ uznał za podstawę ustaleń co do sprzedaży alkoholu osobie nieletniej w sklepie skarżącej to dokonał oceny tych zeznań z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów tj. z naruszeniem podstawowej zasady postępowania dowodowego jaką jest zasada swobodnej oceny dowodów.
Każdy z tych świadków zeznał bowiem, że nie był świadkiem sprzedaży piwa osobie nieletniej, a pozostała część zeznań dotyczyła wyłącznie przebiegu interwencji w dniu [...] października 2004 r. Z przebiegu tej interwencji w żadnym razie nie wynika, iż sprzedawcą alkoholu był ekspedient (czy ekspedientka) sklepu skarżącej. W zeznaniach takiego stwierdzenia nie ma i nie ma też nazwiska osoby, która alkohol sprzedała. Żaden z w/w dowodów nie może być zatem uznany za wyjaśniający okoliczność sprzedaży alkoholu w sklepie skarżącej.
Ustalenie, iż to B. M. będąc ekspedientką w sklepie sprzedała nieletniej alkohol w dniu [...] października 2004 r. poczynił Sąd Rejonowy rozpoznając sprawę B. M. oskarżonej o to, że w tym dniu w sklepie spożywczym "A." sprzedała napój alkoholowy – 1 puszkę piwa niepełnoletniej M. E. tj. o czyn z art. 43 ust. 1 powołanej ustawy. Jednakże uznał, iż zachowanie oskarżonej nie jest przestępstwem, o którym mowa w w/w przepisie z uwagi na znikomy stopień szkodliwości i w konsekwencji na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. w zw. z art. 1 § 2 k.k. postępowanie karne przeciwko B. M. umorzył (wyrok został wydany wskutek złożonego przez oskarżoną sprzeciwu od w/w wyroku nakazowego).
Stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny wiążą ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Adresatem tej zasady są pośrednio organy administracji publicznej, które w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie czyniły ustalenia faktyczne. W/w prawomocny wyrok, jak z jego sentencji wynika nie jest wyrokiem skazującym i tym samym ustaleniami poczynionymi przez Sąd organ nie był związany. Wyrok i ustalenia Sądu przedstawione w uzasadnieniu nie mają zatem waloru dowodowego w takim zakresie, w jakim organ na ten wyrok się powołuje. Uzasadnienie wyroku stanowi jedynie dowód na to, że Sąd tak a nie inaczej ustalił i ocenił określone fakty, nie stanowi zaś dowodu ich istnienia. Nie może zatem zastąpić dokonania przez organ samodzielnych ustaleń. Organ chociaż, jak stwierdził w uzasadnieniu tych ustaleń dokonał, to jednak te ustalenia, jak wyżej wskazano nie znajdują potwierdzenia w przywołanym przez organ materiale dowodowym sprawy.
Organ przesłuchał wprawdzie B. M. i nie dał jej wiary. W ocenie jej zeznań odwołał się jednak do w/w wyroku, co w świetle powyższego, a także nieprzesłuchania K. S. i M. E. czyni tę ocenę wadliwą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które winno rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania również uchybiło przepisom procedury administracyjnej, bezkrytycznie odwołując się do ustaleń faktycznych organu co do sprzedaży alkoholu nieletniej w sklepie skarżącej, nawet stwierdzając, iż ustalenia te nie budzą żadnych wątpliwości. Taki stan rzeczy wskazuje na to, iż także organ II instancji podjął zaskarżone decyzje z naruszeniem art. 7, 8 i art. 77 § 1 k.p.a.
W świetle art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) cyt. ustawy, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji ustalenie sprzedaży alkoholu nieletniej jest ustaleniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Poczynienie tych ustaleń z naruszeniem wskazanych przepisów procesowych skutkuje wadliwością w/w decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Rzeczą organu I instancji będzie zatem ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Wobec stwierdzonych uchybień natury procesowej Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, zaś w pkt 2 zgodnie z art. 152 p.p.s.a.