Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich, działającego w imieniu Prezydenta W., z dnia [...] listopada 2003r. odmawiającą umorzenia postępowania w sprawie nałożenia na firmę "C. Poland" spółka z o.o. z siedzibą w W., dalej zwaną "C.", kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] czerwca 1992r. firma "P. (Poland)" –poprzedniczka prawna "C." zawarła z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich umowę cywilną, na mocy której miała prawo zainstalowania [...] plansz reklamowych w miejscach oznaczonych w załączniku do umowy, za umówioną opłatą. Umowa zawarta była na czas określony tj. do dnia [...] grudnia 2000r. z możliwością jej przedłużenia na następne 5 lat po uzgodnieniu przedłużenia przez strony. Na mocy tej umowy zainstalowana została m.in. plansza reklamowa w pasie drogowym drogi krajowej przy Alei [...] w rejonie ul. [...].
W końcu 2000r. "P." zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich o przedłużenie umowy. Między stronami doszło do wymiany korespondencji, jednak nowej umowy nie zawarto, a Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] grudnia 2000r. przypomniał, że umowa rozwiązuje się [...] grudnia 2000r. i po tej dacie reklamy pozostające w pasie drogowym będą nielegalne, zaś za umieszczenie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia będą naliczane kary pieniężne zgodnie z § 11 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 z 1986r. poz. 33 z późn. zmianami/.
Decyzją z dnia [...] marca 2001r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. nałożył na firmę "P." karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim tablicy reklamowej. Od decyzji tej odwołała się "P." wskazując, że w jej działaniu nie było samowoli, gdyż toczyły się negocjacje między stronami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2001r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Nazwa firmy "P. Poland" spółka z o.o. od grudnia 2001r. została zmieniona na "C. Poland" spółka z o.o.
Na skutek skargi ukaranej spółki NSA wyrokiem z dnia 12 marca 2003r. sygn.akt II SA 2119/01 stwierdził nieważność decyzji obu instancji.
W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy w I instancji "C." z uwagi na brak dowodów koniecznych do nałożenia kary i powołując się na art.40 ust.4 i art.22 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 z 1985r. poz. 60 z późniejszymi zmianami/ wnosiła o umorzenie postępowania.
Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich wydał dwie decyzje.
Decyzją z dnia [...] października 2003r. nałożył na firmę "C." karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy a następnie drugą decyzją z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] odmówił umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za funkcjonowanie nośnika reklamowego bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym Alei [...] w rejonie ul. [...].
Od każdej z tych decyzji oddzielnie odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. "C." wnosząc o ich uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. uchyliło pierwszą decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] października 2003r. nakładającą karę na "C." a sprawę nałożenia kary przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Następnie, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2003r. odmawiającej umorzenia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2004r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu podało merytoryczne argumenty przemawiające za słusznością nałożenia na "C." kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła "C." wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz decyzji I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 156 § 1 p.3 KPA. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że doszło do prowadzenia podwójnego postępowania administracyjnego i w konsekwencji do wydania dwóch decyzji w jednej sprawie. W obrocie prawnym istnieją w tej samej sprawie dwie decyzje ostateczne, sprzeczne w swej treści, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, SKO rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2003r. powinien ją uchylić i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art.105 KPA i w ten sposób wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję.
W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie. Wskazało, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Nałożenie kary jest obowiązkowe. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał zarówno na ustalenie okresu czasu zajęcia pasa drogowego jak i powierzchni reklamy, zatem decyzja była prawidłowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi rozpoznając sprawę na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Badając w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona.
Zasadne jest stanowisko skarżącej, że w jednej sprawie doszło do sprzecznego z przepisami KPA wydania dwóch decyzji w pierwszej instancji: decyzji z [...] października 2003r. nakładającej na skarżącą karę pieniężną i decyzji z dnia [...] listopada 2003r. odmawiającej umorzenia postępowania. Zgodnie z art.104 KPA organ rozstrzyga sprawę co do istoty przez wydanie decyzji. Taką decyzją była decyzja z [...] października 2003r. Jej wydanie stanowiło załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 KPA i brak było jakichkolwiek podstaw, aby miesiąc później wydawać jeszcze jedną decyzję /z [...] listopada 2003r./ odmawiającą umorzenia postępowania.
Wydanie decyzji merytorycznej, a taką była decyzja z [...] października 2003r. o nałożeniu kary pieniężnej, zawiera w sobie jednoczesną informację, że organ nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania w kwestii nałożenia kary. KPA nie przewiduje w ogóle wydania decyzji w kwestii odmowy umorzenia postępowania /por. B.Adamiak J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd.C.H.Beck Warszawa 2003 str. 472, M.Jaśkowska A.Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Kraków 2000 s.586/. Organ umarza decyzją postępowanie bezprzedmiotowe na podstawie art.105 KPA lub, gdy znajduje podstawy do rozstrzygnięcia merytorycznego, rozstrzyga sprawę co do istoty. W sprawie niniejszej organ uznał, że są podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia i rozstrzygnął merytorycznie /nałożył karę pieniężną/ brak było więc podstawy prawnej do wydania jeszcze jednej decyzji w tej samej sprawie i odmowy umorzenia postępowania.
W tym stanie rzeczy decyzja I instancji z dnia [...] listopada 2003r. wydana była bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie do tej decyzji winno doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego tj. uchylić ją i umorzyć postępowanie w kwestii umorzenia postępowania. Pozostałby wówczas w obrocie prawnym jedynie pierwszy nurt tej samej sprawy, wywołany wydaniem decyzji merytorycznej i procedurami związanymi z jej zaskarżeniem. W tym właśnie postępowaniu problem zasadności żądania umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary musi być przedmiotem rozważań organu rozpatrującego sprawę ponownie.
Jak wynika z powyższego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2004r. SKO utrzymało w mocy drugą decyzją administracyjną w tej samej sprawie. Takie działanie organu należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa z art.156 § 1 p.2 KPA, co skutkuje nieważnością. Nieważnością dotknięta jest też utrzymana w mocy przez SKO decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2003r. o odmowie umorzenia postępowania, jako wydana bez podstawy prawnej – art.105 KPA art.156 § 1 p.2 KPA.
W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 p.2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność obu decyzji i orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.1 p.1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz. 1058 z późn. zmianami/ i zasądził kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwotę 15 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.