Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Komendant Rejonowy Policji [...]w W., na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako utd. - oraz lp. 2.9 załącznika do tej ustawy, nałożył na M.W. karę pieniężną w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.
Decyzję wydano przy następujących ustaleniach;
W dniu 10 grudnia 2008 r. przeprowadzono na postoju taksówek przed [...] w W. kontrolę M. W. wykonującego działalność gospodarczą przewozu osób samochodem osobowym m-ki [...]nr rej. [...]. Kontrolowany okazał do kontroli m.in. zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej – działalność taksówek osobowych – wydruk z kasy fiskalnej (paragon fiskalny dobowy na nazwisko M. W. na kwotę 0 zł) oraz wypis z licencji nr [...] udzielonej dla S.sp. z o.o. z siedzibą w W. Kontrolowany podpisał protokół kontroli, nie zgłaszając zastrzeżeń do kontroli.
W dniu kontroli M. W. został przesłuchany w charakterze świadka, zeznając, iż wykonuje usługi przewozu osób jako taksówkarz. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką należy do firmy S. sp. z o.o. z siedzibą w W. i od niej otrzymał okazany do kontroli wypis. Z firmą tą podpisał umowę o współpracy. Zamontowana w pojeździe kasa fiskalna należała do świadka i została zarejestrowana na jego nazwisko w Urzędzie Skarbowym w O. Świadek oświadczył, że w chwili kontroli nie posiadał licencji wydanej na własne nazwisko i oczekuje na taką licencje, mając promesę jej wydania. Rozliczeń podatkowych z wykonywanej działalności gospodarczej dokonuje w Urzędzie Skarbowym w O., a z S. rozlicza się w cyklu miesięcznym na podstawie rachunków wystawianych tej firmie przez świadka.
Zawiadomieniem z dnia 22 grudnia 2008 r. poinformowano M. W. o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując jednocześnie o treści art. 10 § 1 k.p.a. Następnie zawiadomieniem z dnia 23 listopada 2009 r. poinformowano stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz także o treści art. 10 § 1 k.p.a.
W tym stanie faktycznym została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Organ administracji nakładając karę pieniężną stwierdził, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 u.t.d., gdyż M. W. wykonywał przewozy osób taksówką bez wymaganej licencji. Przedsiębiorca nie był zatrudniony w spółce S., a jedynie miał podpisaną umowę o współpracy z tą firmą, wykonując działalność gospodarczą świadczenia usług transportowych jako samodzielny przedsiębiorca we własnym imieniu.
Od decyzji M. W. złożył odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania lub uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzji zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 u.t.d. zamiast art. 6 ust. 1 u.t.d. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z lp. 2.9 załącznika do ustawy, gdyż wskazany przepis dotyczy naruszeń podanych w art. 18 ust. 5 lit. a) do c) u.t.d. Postawiono również zarzut naruszenie przepisów postępowania(art. art. 6, 7 75 i 77 § 1 k.p.a.) przez przesłuchanie Mi. W. w charakterze świadka podczas, gdy od początku uznano go jako stronę oraz bezprawne zabezpieczenie jako dowodu paragonu fiskalnego i uznanie tego dokumentu za dowód w sprawie.
Zdaniem skarżącego bezprawnie wydano zaskarżoną decyzje w oparciu o jego przesłuchanie w charakterze świadka, gdyż był stroną postępowania, a więc przysługiwały mu uprawnienia strony. Zabezpieczony natomiast paragon fiskalny nie mógł stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie mieścił się w kategorii dowodu z art. 75 § 1 k.p.a. Ponadto podniesiono, że organ kontroli nie wykazał skarżącemu, by ktokolwiek w toku kontroli był przez niego przewożony.
Komendant Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wskazując jako podstawę materialnoprawną art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.3. załącznika do tej ustawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego skarżący naruszył przepis art. 5 ust. 1 utd., nie posiadając wymaganego zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej. Przedsiębiorca okazał do kontroli wypis z licencji innego przedsiębiorcy, która nie uprawniała go do wykonywania zgłoszonej działalności gospodarczej przewozu osób taksówką. To, że działalność tę wykonywał, dowodziło posiadanie w pojeździe kasy fiskalnej wydającej paragony fiskalne na nazwisko skarżącego. Natomiast błędne wskazanie przez organ I instancji na przepis lp. 2.9 załącznika do ustawy o transporcie drogowym nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie i nastąpiło skutkiem błędu pisarskiego.
Na decyzję M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i ust. 4 w związku z lp. 2.9 załącznika do tej ustawy) z tą samą argumentacją co w odwołaniu. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie decyzji w mocy, podczas gdy należało ją uchylić na podstawie art. 138 § 1 pk 2 k.p.a.; naruszenie art. 6 oraz art. 75 k.p.a. przez przesłuchanie skarżącego w charakterze świadka, a nie jako strony postępowania i przyjęcie jako dowodu w sprawie paragonu fiskalnego oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez ustalenie wykonywania przewozów taksówką na podstawie tego paragonu, który nie był dowodem adekwatnym dla stwierdzenia powyższego naruszenia, a także podniesiono naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na tym, że ustalenia organu administracji nie wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Zdaniem skarżącego przepis art. 5 ust. 1 u.t.d. nie miał zastosowania w sprawie, gdyż przepisem właściwym powinien być art. 6 ust. 1 u.t.d. Organ I instancji nieprawidłowo również zastosował lp. 2.9 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który to przepis ma zastosowanie wyłącznie do naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d.
W ocenie skarżącego nieprawidłowo przesłuchano go jako świadka w sprawie zamiast jako stronę postępowania. Naruszenie to miało według skarżącego istotne znaczenie dla wyniku sprawy, bowiem skutkowało naruszeniem praw strony w postępowaniu. Przyjęcie natomiast jako dowodu w sprawie paragonu fiskalnego nastąpiło z naruszeniem art. 87 u.t.d. i było niezgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego oraz z art. 75 § 1 k.p.a. Dodatkowo, podobnie jak w odwołaniu podniesiono, że w chwili kontroli nikt nie był przewożony kontrolowanym pojazdem.
W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, podnosił także zarzut naruszenie przepisów postępowania (m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), który to zarzut Sąd w składzie orzekającym uznał za trafny.
Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję i takie też jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego – "utrzymuje zaskarżoną decyzję w całości w mocy". Oznacza to, że zgodnie z subsumcją decyzji odwoławczej utrzymano w mocy również decyzję organu I instancji w zakresie nieprawidłowo wskazanej w niej podstawy prawnej – lp. 2.9 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Powołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji na to, że w decyzji organu I instancji jedynie przez omyłkę pisarską podano jako podstawę prawną wymieniony przepis, nie zmienia faktu, że rozstrzygnięcie Komendanta Policji akceptowało w całości nieprawidłowość zawartą w osnowie decyzji organu I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji organu I instancji w całości oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawy prawnej.
W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia, o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie sformułowane przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r. w sprawie III SA 730/85).
W warunkach rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy, nie usuwając naruszenia prawa, które nastąpiło przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji, dopuścił się wydania decyzji wadliwej (por. wyrok NSA z 25 lipca 1986 r. w sprawie II SA 1829/85 /w/ Kodeksie postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak i J. Borkowski, 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005).
Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 1989 r. wydanym w sprawie IV SA 1278/88 – kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zatem, mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wymienionym wyroku, w takiej sytuacji organ odwoławczy, mając kompetencje merytoryczno – reformacyjne, powinien zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze rozstrzygnięcie organu odwoławczego dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w całości w mocy decyzji organu I instancji zostało dokonane z naruszeniem tego przepisu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w istocie decyzja ostateczna utrzymywała rozstrzygnięcie organu I instancji oparte na błędnej podstawie prawnej. Za oczywistą omyłkę nie można bowiem przyjąć błędu w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia przepisu prawa obowiązującego. Innymi słowy, przy pozostawieniu decyzji organu odwoławczego w obrocie prawnym, zaistniałaby sytuacja, w której została nałożona kara pieniężna na podstawie wadliwie wskazanej podstawy prawnej i ta wadliwość zostałaby zaakceptowana decyzją ostateczną.
Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, pozostawiając w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, który w oparciu o ustalenia materialnoprawne wyda decyzję z zastosowaniem właściwych przepisów postępowania.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.