Uzasadnienie
Skarżąca – T. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., wniosła skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że na krajowym rynku świadczenia usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów nie występuje skuteczna konkurencja.
Skarżąca spółka zaskarżyła ww. postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4, art. 13 § 1, art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 54 § 1 i art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej cytowana jako p.p.s.a.), zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(tekst. jedn: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej cytowana jako kpa), art. 23 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) oraz obrazę art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazywała na właściwość sądu administracyjnego, podnosząc, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, która nie przewiduje środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 23 ust. 3 omawianej ustawy przedmiotowe postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, czy na krajowym rynku świadczenia usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów występuje skuteczna konkurencja. Postanowienie to jest niewątpliwie aktem administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kreującym generalną zasadę kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Zdaniem strony skarżącej, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia, czy na rynku występuje skuteczna konkurencja ma charakter postępowania administracyjnego, a ustawa – Prawo telekomunikacyjne nie przewiduje środka zaskarżenia w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia, podstawę do zaskarżenia omawianego postanowienia stanowi przepis art. 52 § 4 p.p.s.a., w świetle którego w przypadku innych aktów administracji, jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę na takie akty można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spółka wystosowała takie wezwanie do organu w dniu 13 stycznia 2006 r. jednakże odpowiedzi nie otrzymała, w związku z czym, zdaniem spółki, przysługuje jej prawo wniesienia skargi w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
We wniesionej pismem z dnia 10 kwietnia 2006 r. odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego M. K., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podnosił m.in. iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia nie jest postępowaniem, w którym organ rozstrzyga o indywidualnych uprawnieniach bądź obowiązkach. Dotyczy ono nie badania pozycji konkretnych podmiotów na konkretnym rynku, ale jedynie analizy konkurencyjności na danym rynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 23 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, który to przepis znajduje się w rozdziale 1 działu II cyt. ustawy regulującym kwestię analizy rynków właściwych oraz ustalania i znoszenia obowiązków.
Zgodnie z przepisami ww. rozdziału ustawy – Prawo telekomunikacyjne (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia) Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty przeprowadza analizę rynków właściwych w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych. Celem przeprowadzania analizy rynku jest ustalenie, czy na danym rynku telekomunikacyjnym występuje skuteczna konkurencja. W myśl art. 23 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne zamknięcie postępowania następuje w drodze postanowienia, w którym Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty stwierdza, czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Jak stanowi natomiast art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli organ stwierdzi, że na właściwym rynku nie występuje skuteczna konkurencja, wszczyna postępowanie w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie.
W sprawie niniejszej podstawową kwestią jest określenie, jakie przesłanki muszą spełniać akty lub czynności, o których mowa w powołanym w skardze (jako podstawa zaskarżenia omawianego postanowienia) art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmiennictwie (komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24 oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) przyjęty jest pogląd, iż są to akty lub czynności, które spełniają łącznie następujące przesłanki:
- a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art.3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy,
- b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli,
- c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
- d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa,
- e) są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy. Jak wskazuje Mariusz Bogusz w artykule "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" (Samorząd Terytorialny 2000, Nr 1-2, s. 180-181) omawiane akty lub czynności są to wyłącznie takie, które są skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej, konkretnej sytuacji; poza zakresem analizowanego pojęcia znajdują się więc akty lub czynności o charakterze generalnie-abstrakcyjnym lub generalnie-konkretnym.
Powyższy pogląd dotyczący spełnienia przez czynności lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki skierowania do indywidualnego podmiotu, jest utrwalony także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby wskazać przykładowo postanowienie NSA z 24 marca 1998 r., II SA 1155/97, ONSA 199/2/51 czy też przytoczone w odpowiedzi na skargę przez organ postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. OSK 250/04 Prok. i Pr. 2004/11-12/44.
Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów postanowienie, w którym Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty stwierdza, iż rynek jest skutecznie konkurencyjny lub że nie występuje na nim skuteczna konkurencja, nie kreuje żadnych obowiązków lub uprawnień po stronie funkcjonujących na rynku telekomunikacyjnym podmiotów. Jak podkreśla w "Komentarzu do Prawa telekomunikacyjnego" Stanisław Piątek (Wyd. C.H. Beck, str. 239) w tej fazie organ regulacyjny nie jest uprawniony do ustalania przedsiębiorców o znaczącej pozycji lub stwierdzenia, że takie podmioty nie występują na badanym rynku, gdyż dopiero w razie stwierdzenia braku efektywnej konkurencji będzie to przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Z ustawy wynika, że postanowienie przewidziane w art. 23 ust. 3 ustawy nie ma bezpośrednich adresatów, gdyż nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach lub obowiązkach konkretnych podmiotów.
Organ dokonuje analizy całego rynku, a nie odnosi się do konkretnych operatorów działających na tym rynku. Tak więc postępowanie przewidziane w art. 23 cyt. ustawy wykazuje znaczną specyfikę, ze względu na wykluczenie możliwości rozstrzygnięcia o indywidualnie zajmowanej pozycji rynkowej.
Nadmienić należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Możliwość zaskarżenia wydanego przez organ postanowienia ograniczona została więc wyłącznie do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, a za takie nie można uznać postępowania, którego celem jest ustalenie, czy na danym rynku telekomunikacyjnym występuje skuteczna konkurencja. Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są bowiem sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków (patrz: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego prof. Janusz Borkowski, Wyd. C.H.Beck, Warszawa, str. 13).
Tym samym, pomimo, iż postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne zamyka postępowanie w sprawie analizy rynku pod kątem występowania na nim skutecznej konkurencji, z uwagi na brak w ww. postępowaniu strony, w odniesieniu do której wynik postępowania skutkowałby odpowiednim ukształtowaniem jej praw lub obowiązków, na ww. postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne zastosowanie w tym przypadku kontroli legalności omawianego postanowienia na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 3 p.p.s.a., które dotyczą innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej odnoszących się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak już wskazano powyżej, postanowienie to bowiem nie kształtuje w żaden sposób praw ani obowiązków przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (tak S. Piątek w "Komentarzu do Prawa telekomunikacyjnego").
Zauważyć należy, iż również przepisy ustawy – Prawo telekomunikacyjne nie przewidują możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia zamykającego postępowanie w sprawie oceny konkurencyjności danego rynku.
Art. 206 ust. 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przewiduje natomiast, że odwołanie do Sądu Okręgowego w W. – sądu [...] przysługuje od decyzji Prezesa URTiP w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej oraz nałożenie obowiązków regulacyjnych. Podkreślenia wymaga, iż w aktualnie obowiązującym stanie prawnym wprost przewidziano środek zaskarżenia postanowienia rozstrzygającego co do stanu konkurencyjności rynku. Na mocy bowiem art. 1 pkt 9) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (DZ. U. z dnia 25 stycznia 2006 r. Nr 12 poz.
66) w art. 206 ustawy – Prawo telekomunikacyjne dodano ust. 2b, zgodnie z którym na postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 3, przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w W. – sądu [...], przy czym w myśl ust. 3 postępowania w sprawach odwołań i zażaleń, o których mowa w ust. 2 i 2b, toczą się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.