Uzasadnienie
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. w [...] (dalej "skarżący", "strona skarżąca", "M."), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a. oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 2213) - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmawiającą uzgodnienia planu ochrony.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
M. w [...] wpisane zostało do ewidencji obiektów i obszarów podlegających obowiązkowej ochronie prowadzonej przez Wojewodę [...], pod poz. [...].
Dotychczas obowiązujący plan ochrony M. uzgodniony został z [...] Komendantem Policji w dniu 17 sierpnia 2015 r.
W dniu 1 stycznia 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 września 2014 r. w sprawie zabezpieczania zbiorów m. przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym im zniszczeniem lub utratą (Dz. U. z 2014 r., poz. 1240), dalej "rozporządzenie".
Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w m.um, w którym jest realizowana ochrona, na podstawie ustawy o ochronie, zapewnia się stałą bezpośrednią ochronę fizyczną przynajmniej od otwarcia do zamknięcia m. dla zwiedzających. W myśl § 31 tego rozporządzenia dyrektorzy m., w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, mieli obowiązek dostosować, opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów instrukcje bezpieczeństwa pożarowego i plany ochrony m. do wymogów rozporządzenia.
W wyniku przeprowadzonej kontroli (w marcu 2017 r.) przez upoważnionych przez Komendanta Głównego Policji funkcjonariuszy Policji stwierdzono, że w M. nie jest realizowana przez specjalistyczną uzbrojoną formację ochronną, stała bezpośrednia ochrona fizyczna, przynajmniej od otwarcia do zamknięcia m. dla zwiedzających.
W związku z powyższym organ I instancji skierował pismo do Dyrektora M. o konieczności przedłożenia do uzgodnienia nowego planu ochrony.
Plan ochrony został przedłożony do uzgodnienia organowi I instancji w dniu 4 października 2017 r. Został on sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego. W przedłożonym planie ochrony nie uwzględniono jednak stałej bezpośredniej ochrony fizycznej w tym w minimalnym zakresie, tj. przynajmniej od otwarcia do zamknięcia m. dla zwiedzających.
Zważywszy, że ww. plan ochrony nie spełniał obowiązujących w tym zakresie wymogów i nie gwarantował właściwego poziomu zabezpieczenia jednostki podlegającej ochronie Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił uzgodnienia planu ochrony M. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona skarżąca, zarzucając jej błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie w związku z § 19 rozporządzenia, polegającą na nieuwzględnieniu znaczenia alternatywy "lub" dopuszczającej stosowanie każdej z wymienionych form ochrony zarówno oddzielnie, jak i łącznie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyznanie zastosowanemu w sprawie rozporządzeniu wyższej rangi od ustawy o ochronie osób i mienia, a w konsekwencji wyciągnięcia błędnych wniosków prawnych z zastosowanych przepisów.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o uzgodnieniu planu ochrony M. na podstawie złożonych dokumentów, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Komendant Główny Policji (dalej "Komendant", "organ II instancji"), po przeanalizowaniu akt postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy ww. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Komendant przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Wskazał, że z przedłożonego do uzgodnienia planu ochrony M. wynika m. in., że w placówce zatrudnionych jest obecnie 6 osób, tj. kierownik, 3 pracowników merytorycznych, 1 opiekun ekspozycji oraz 1 pracownik gospodarczy. M. gromadzi pamiątki historyczne i dokumenty związane z wydarzeniami z czerwca 1956 r. w [...] i okresem poprzedzającym te wydarzenia. M. zostało wpisane do ewidencji obiektów i obszarów podlegających obowiązkowej ochronie, prowadzonej przez Wojewodę [...] pod poz. [...].
Następnie organ II instancji wskazał, że z oceny aktualnego stanu ochrony jednostki, stanowiącej część III przedłożonego planu ochrony wynika, że w m. nie zapewniono bezpośredniej ochrony fizycznej stałej, nawet w godzinach udostępnienia m. dla zwiedzających. Zapewniona jest natomiast bezpośrednia ochrona fizyczna doraźna oraz stały dozór sygnałów alarmowych, a także zabezpieczenie techniczne polegające na montażu, konserwacji i naprawach w miejscu zainstalowania elektronicznych systemów alarmowych i środków mechanicznego zabezpieczenia. W ocenie Komendanta uzgodnienie planu w takim kształcie nie gwarantowałoby rzetelnej i prawidłowej ochrony obiektu oraz stwarzałoby możliwość powstania luki w systemie ochrony obiektu. Ochrona doraźna, dozór sygnałów alarmowych oraz zabezpieczenie techniczne może spełniać wyłącznie rolę wspomagającą. Takie środki ochrony nie zapewniają jednak wystarczającej ochrony m.um, przynajmniej od otwarcia do zamknięcia m. dla zwiedzających.
Z przepisów, które dotyczą m., wyraźnie wynika bowiem, w jaki sposób powinna odbywać się ochrona takich obiektów. W takim przypadku nie może być dowolności polegającej na tym, że kierownik - dyrektor jednostki o sposobie ochrony będzie decydował we własnym zakresie; ustawodawca takich uprawnień mu nie przyznał. Przeciwnie, w rozporządzeniu wskazano, że w m.um, w którym jest realizowana obowiązkowa ochrona, zapewnia się stałą bezpośrednią ochronę fizyczną przynajmniej od otwarcia do zamknięcia m. dla zwiedzających.
O uzgodnieniu planu ochrony decyduje właściwy organ Policji, który bierze pod uwagę potencjalny stan zagrożenia jednostki oraz wymagania określone w obowiązujących przepisach prawa. Uzgodnienie bądź odmowa uzgodnienia planu ochrony zależy od uznania organu Policji. To uznanie w żadnym razie nie oznacza dowolności. Organ Policji opierając się na swojej wiedzy profesjonalnej ustala zarówno potencjalny stan zagrożenia, jak też ocenia czy przedstawiony plan ochrony jest należytym zabezpieczeniem w stosunku do tego zagrożenia a następnie, zważywszy na te ustalenia, podejmuje decyzje i uznaje, że należy uzgodnić plan ochrony lub odmówić jego uzgodnienia, przy czym uznanie nie obejmuje faktów a jedynie określenie ich skutku prawnego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, str. 486).
Komendant wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie było dowolne. Organ ten ocenił bowiem, że M. powinno być objęte stałą bezpośrednią ochroną fizyczną co najmniej od otwarcia do zamknięcia dla zwiedzających. Za takim rozwiązaniem opowiedział się również N. Komendant zgodził się z twierdzeniem skarżącej dotyczącym konieczności hierarchizacji przepisów prawa, wskazał jednak, iż strona nie przedstawiła żadnych argumentów merytorycznych dotyczących sposobu zabezpieczenia obiektu.
Organ II instancji podniósł także, że wbrew twierdzeniom strony, organ I instancji uwzględnił również propozycje dotyczące ochrony z uwzględnieniem alternatywy "lub", ale przyjmując, że m. podlegają ochronie ze względu na ważny interes państwa - przyznał prymat ochronie łącznej, na którą składają się wszystkie elementy określone w przepisach ustawy o ochronie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło M. zaskarżając ww. decyzję w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia w związku z § 19 rozporządzenia polegającą na nieuwzględnieniu znaczenia alternatywy "lub" dopuszczającej stosowanie każdej z wymienionych form ochrony zarówno oddzielnie, jak i łącznie;
- 2. naruszenie art. 87 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP polegające na przyznaniu rozporządzeniu rangi wyższej od zastosowanej w sprawie ustawy, a w konsekwencji wyciągnięcia błędnych wniosków prawnych z zastosowanych przepisów;
- 3. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. polegające na odstąpieniu od dotychczasowego sposobu rozstrzygnięcia sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca szczegółowo rozwinęła i uzasadniła podniesione zarzuty.
Podniosła m. in., że ani z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, ani z § 19 rozporządzenia nie wynika obowiązek zapewnienia przez M. ochrony realizowanej przez specjalistyczną uzbrojoną formację ochronną. Art. 5 ust. 1 tej ustawy wskazuje wprost, że ochrona ma być realizowana przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Takie znaczenie omawianego przepisu wskazywane jest w "Metodyce uzgadniania planów ochrony obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie", zatwierdzonej przez Komendanta Głównego Policji w listopadzie 2016 r. W dokumencie tym stwierdzono, że przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja przepisu, poprzez zastosowanie spójnika "lub", dopuszcza stosowanie każdej z wymienionych form ochrony zarówno oddzielnie, jak i łącznie.
Potwierdzeniem powyższego rozumowania jest - w ocenie strony skarżącej - treść § 19 rozporządzenia, stosownie do którego zapewnia się stałą bezpośrednią ochronę fizyczną przynajmniej od otwarcia do zamknięcia m. dla zwiedzających.
Zgodnie natomiast do § 18 ust. 2 rozporządzenia ochronę fizyczną wykonują:
- 1. portier;
- 2. dozorca;
- 3. opiekun ekspozycji lub
- 4. kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej lub pracownik ochrony fizycznej
- - będący pracownikami m. albo wykonujący zadania ochrony na rzecz przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.
W ocenie strony skarżącej ochronę fizyczną w M. może wykonywać każda z osób wskazanych we ww. przepisie i sytuacja taka stanowi wypełnienie przez M. ustawowego obowiązku ochrony. M. zatrudnia opiekunów ekspozycji, bezzasadny jest zatem zarzut Komendanta dotyczący braku gwarancji rzetelnej i prawidłowej ochrony obiektu.
Następnie skarżąca podniosła, że polski system prawny realizuje zasadę hierarchizacji aktów prawnych, zgodnie z którą ustawa jest aktem wyższej rangi niż rozporządzenie. Dlatego też wykładnia omawianych przepisów przyjęta przez organy jest błędna, gdyż stoi w rażącej sprzeczności z ww. zasadą. Przyjęcie bowiem interpretacji organów administracji prowadzi w istocie do wyłączenia przez zapis zawarty w rozporządzeniu normy ujętej w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia przewidującej specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Rozumowanie powyższe jest - w ocenie skarżącej - niedopuszczalne z punktu widzenia spójności systemu prawnego oraz zasad logiki.
Prawidłowa interpretacja § 19 rozporządzenia w powiązaniu z art. 5 ust. 1 ustawy powinna prowadzić do stwierdzenia, że w m.um, w którym realizowana jest ochrona na podstawie ustawy o ochronie, polegająca na ochronie przez specjalistyczne formacje ochronne realizowana jest ona poprzez stałą bezpośrednią ochronę fizyczną od otwarcia do zamknięcia m.. Jeżeli jednak w m., w którym ochrona polega na zapewnieniu odpowiedniego zabezpieczenia technicznego to zapisy § 19 rozporządzenia dotyczące stałej bezpośredniej ochrony fizycznej będą miały zastosowanie w zakresie wskazanym w § 18 rozporządzenia.
W związku z tym, że obecnie ochrona w kwestionowanym obiekcie realizowana jest przez opiekunów ekspozycji - zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia - to należy stwierdzić, że M. wykonuje obowiązki w zakresie realizowania ochrony w sposób prawidłowy w świetle obowiązującego prawa.
Dodatkowo skarżący wskazał, że w M. obowiązuje plan ochrony zatwierdzony przez [...] Komendanta Policji w [...] w dniu 17 sierpnia 2015 r., a wiec już po zmianie stanu prawnego, a plan ten nie przewiduje zapewnienia przez M. ochrony przez specjalistyczną uzbrojoną formację ochroną. Strona skarżąca powołała się w tym zakresie na zasadę pewności prawa.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona,
Komendant Główny Policji - utrzymując w mocy decyzję organu I instancji - odmówił uzgodnienia planu ochrony M. w [...].
Wskazać należy, że m. podlegające obowiązkowej ochronie to placówki, w których zgromadzone są dobra kultury narodowej, umieszczone - na mocy decyzji administracyjnej - w wykazie, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia.
M. - co bezsporne w niniejszej sprawie - znajduje się w ww. wykazie.
Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia kierownik jednostki, który bezpośrednio zarządza obszarami, obiektami i urządzeniami umieszczonymi w ewidencji, o której mowa w art. 5 ust. 5 ww. ustawy, albo upoważniona przez niego osoba, są obowiązani uzgadniać plan ochrony tych obszarów, obiektów i urządzeń z właściwym terytorialnie komendantem wojewódzkim Policji (...).
Z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia z kolei wynika, że obszary, obiekty, urządzenia i transporty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa podlegają obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne.
Zaś w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 września 2014 r. w sprawie zabezpieczenia zbiorów m. przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą (Dz. U. z 2014 r., poz. 1240), zwanego dalej "rozporządzeniem" - w § 19 ust. 1 - stanowi się, że w m.um, w którym jest realizowana ochrona na podstawie ustawy o ochronie osób i mienia, zapewnia się stałą bezpośrednią ochronę fizyczną:
- 1) przynajmniej od otwarcia do zamknięcia m. dla zwiedzających;
- 2) całodobowo w m. prezentującym zbiory, w odniesieniu do którego zostało udzielone poręczenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. z 2012 r. poz. 657, z 2013 r. poz. 198 oraz z 2014 r. poz. 84). Delegację ustawową dla ww. przepisów zawiera art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2012 r. poz. 987).
Odwołując się do ww. przepisów organ odwoławczy wskazał na obowiązek M. uwzględnienia w planie ochrony tej placówki stałej ochrony - przynajmniej od momentu otwarcia do zamknięcia m. dla zwiedzających.
W decyzji brak jest jednak wyjaśnienia zasad wykonywania w M. stałej bezpośredniej ochrony fizycznej na podstawie § 19 ust. 1 rozporządzenia. Nie ma bowiem pewności, czy ww. obowiązki w M. powinny być realizowane przez specjalistyczną uzbrojoną formację ochronną.
Ww. okoliczność ma znaczenie z uwagi na to, że w decyzji organu I instancji powołano się na wyniki kontroli wykonywania przez M. obowiązków nałożonych na podstawie § 19 ust. 1 rozporządzenia i wskazano, że w placówce nie jest realizowana stała bezpośrednia ochrona fizyczna przez specjalistyczną uzbrojoną formację ochronną przynajmniej od otwarcia do zamknięcia m. dla zwiedzających.
W istotnym zatem dla sprawy zakresie stanowisko organów wydających w obu instancjach niekorzystne dla M. rozstrzygnięcia nie są konsekwentne i jednoznaczne. Wątpliwości w ww. zakresie pogłębiają wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, w której organ już wyraźnie opowiedział się za ochroną ww. obiektów przez członków specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej.
Tymczasem to z decyzji strona powinna czerpać wszechstronną wiedzę co do swojej sytuacji prawnej, w tym o zakresie ciążących na niej obowiązków.
Odnosząc się do powyższego oraz interpretacji przepisów rozporządzenia i ustawy dokonanej w skardze wskazać należy, że bezpośrednia ochrona fizyczna to forma ochrony osób i mienia oparta na elemencie osobowym (fizycznym). Pojęcie bezpośredniej ochrony fizycznej wyjaśniono w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia wskazując, że może mieć ona charakter stały lub doraźny (a) oraz, że może polegać na stałym dozorze sygnałów przesyłanych, gromadzonych i przetwarzanych w elektronicznych urządzeniach i systemach alarmowych (b) oraz na konwojowaniu wartości pieniężnych oraz innych przedmiotów wartościowych lub niebezpiecznych (c).
W odpowiedzi na skargę - z uwzględnieniem bowiem także tego pisma należy w sprawie rekonstruować stanowisko organu - Komendant Główny Policji uznał przepis art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia za lex generalis wobec szczególnego charakteru regulacji wynikających z rozporządzenia. Łączna interpretacja ww. przepisów wyłącza zaś - w ocenie organu - możliwość wykonywanie w m. podlegającym obowiązkowej ochronie - zadań w tym zakresie z zastosowaniem odpowiedniego zabezpieczenia technicznego. Obowiązkowe jest bowiem powierzenie takich zadań wyłącznie specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej.
Dodatkowo - zdaniem organu - ww. argumentację wspiera treść § 19 ust. 2 rozporządzenia, w którym mowa jest o tym, że w m.um, o którym mowa w ust. 1, wykonując ochronę miejsca przechowywania i eksponowania zbiorów, pracownicy ochrony:
- 1) pełnią służbę na posterunku stałym usytuowanym w sali ekspozycyjnej w czasie udostępniania zbiorów bez broni palnej bojowej;
- 2) mogą stosować ręczne miotacze gazu tylko poza budynkiem w granicach chronionego obszaru.
Sąd z taką interpretacją przepisów prawa się nie zgadza.
Przeprowadzając bowiem wykładnię analizowanych przepisów uwzględniać należy - co podnosiła także strona skarżąca - także hierarchię poszczególnych aktów normatywnych, tj. że akt niższego rzędu nie może być sprzeczny z postanowieniami aktów nadrzędnych. Tylko akty prawne równorzędne mogą się nawzajem uchylać, natomiast akt o niższej mocy prawnej nie może uchylić postanowień zawartych w akcie nadrzędnym.
Dlatego przepis § 19 rozporządzenia nie może być traktowany jako wyłączający regulację ustawową z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia.
Skoro art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia dopuszcza - posługując się spójnikiem "lub", będącym tzw. funktorem alternatywy łącznej - wykonywanie obowiązkowej ochrony obszarów, o których mowa w tym przepisie, poprzez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne oraz odpowiednie zabezpieczenie techniczne, jako formy równorzędne (które mogą być też stosowane równolegle) - to nie mogły zmienić tych zasad przepisy rozporządzenia.
Oznacza to, że w M., w którym organ Policji - na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia - stwierdzi, że odpowiednie zabezpieczenie techniczne jest wystarczające do ochrony tego obiektu (jak wynika to z aktualnego stanu ochrony jednostki), to wykonywanie obowiązków z rozporządzenia może zostać powierzone pracownikom ochrony, niebędącym członkami specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych.
Jak stanowi art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, do wykonywania czynności, o których mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy, uprawnia wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Z tym że w art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia wymieniono pracowników ochrony wykonujących zadania na obszarach, w obiektach i urządzeniach podlegających obowiązkowej ochronie, zaś w pkt 1 odrębnie - pracowników ochrony wykonujących czynności w ramach specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych. Z zestawienia tych przepisów wynika zatem, że bezpośrednią ochronę fizyczną na obszarach (...) podlegających obowiązkowej ochronie mogą pełnić wyłącznie kwalifikowani pracownicy ochrony posiadający wpis na listę Komendanta Wojewódzkiego Policji, a nie tylko członkowie specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych.
Wbrew wywodom organu trafności wykładni prawa dokonanej w tym zakresie w zaskarżonej decyzji wcale nie potwierdza treść § 19 ust. 2 rozporządzenia, w którym mowa jest o tym, że w m.um, o którym mowa w ust. 1, wykonując ochronę miejsca przechowywania i eksponowania zbiorów, pracownicy ochrony:
- 1) pełnią służbę na posterunku stałym usytuowanym w sali ekspozycyjnej w czasie udostępniania zbiorów bez broni palnej bojowej;
- 2) mogą stosować ręczne miotacze gazu tylko poza budynkiem w granicach chronionego obszaru.
Ten przepis stanowi bowiem tylko o tym, że pracownicy ochrony w czasie pracy nie mogą mieć przy sobie broni palnej bojowej, ani używać w budynku ręcznych miotaczy gazu. Nie oznacza on jednak obowiązku posiadania uprawnień do posługiwania się taką bronią.
Wskazać także należy, że w zaskarżonej decyzji organ powołał się na komentarz do k.p.a. autorstwa B. Adamiak oraz J. Borkowskiego i wskazał, że uzgodnienie bądź odmowa uzgodnienia zależy od uznania organu, co w żadnym razie nie oznacza dowolności. Organ opierając się na swojej profesjonalnej wiedzy ustala zarówno potencjalny stan zagrożenia, jak też ocenia czy przedstawiony plan ochrony jest należytym zabezpieczeniem w stosunku do tego zagrożenia a następnie, zważywszy te ustalenia, podejmuje decyzję i uznaje, że należy uzgodnić plan ochrony lub odmówić jego uzgodnienia, przy czym uznanie nie obejmuje oceny faktów a jedynie określenie ich skutku prawnego.
Sąd w pełni zgadzając się z ww. poglądem wskazuje jednak, że organ niedostatecznie zrealizował wytyczne z niego wynikające. Otóż, Komendant w zaskarżonej decyzji nie dokonał ustaleń w zakresie potencjalnych stanów zagrożenia występujących w M., jak i nie wyjaśnił jednoznacznie - o czym wspomniano już wcześniej - jakie wymagania określone zostały w ww. zakresie w obowiązujących przepisach.
Z art. 7 k.p.a. niewątpliwie wynika, że wybór sposobu ochrony M. nie jest dowolny i nie należy tylko do zarządcy tej placówki lecz ze względu na znaczenie obiektu dla interesu gospodarczego państwa, ochrona musi być uzgodniona z organem Policji. Organ powinien jednak ocenić i wyjaśnić czy proponowany sposób zabezpieczenia jest należyty.
Dostrzegając w tej sprawie automatyzm w działaniu organu i brak głębszej refleksji przy stosowaniu prawa, Sąd uznał, że tę sprawę należy rozpoznać ponownie i dokonać wnikliwszej oceny prawnej ustalonych okoliczności.
Na koniec Sąd wskazuje, że nie podzielił wykładni przepisów dokonanej w skardze z uwagi na konieczność uwzględnienia w sprawie wszystkich opisanych powyżej okoliczności prawnych i faktycznych.
Nie podzielił także zarzutów M. podnoszonych wobec organu, który takich zastrzeżeń - jak te wynikające z zaskarżonej decyzji - nie zgłaszał w czasie uzgodnienia aktualnie obowiązującego (tj. od dnia 17 sierpnia 2015 r.) w M. planu, który to plan podlegał ocenie już z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia (obowiązujących od dnia 1 stycznia 2015 r.). Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym granice sprawy wyznacza zaskarżony akt. W tym zaś akcie oceniono konkretny plan ochrony przedstawiony przez M. Stąd Sąd ocenia wyłącznie legalność działania organu w odniesieniu do tej kwestii.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji. W zakresie zaś kosztów postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a., zasądzając od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M. kwotę 200 zł stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.