Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 art. 158 § 1 i § 2 w zw. z art. art. 156 § 1 i 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) - zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku R. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. "[...]" w [...]. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Głównego inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. o nr. [...].
Z motywów zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] października 2017 r. W [...]. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował [...], który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem dodatków do paszy, umieszczonych w workach o łącznej masie 10410 kg (ładunek podzielny) na trasie [...]. Przewóz drogowy wykonywany był na rzecz R. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. "[...]" w [...]. ("strona, "skarżący"). Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] października 2017 r.
W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
nacisk na pojedynczej osi napędowej - 13,6 t (po odjęcia 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 3,6 t, tj. przekroczenie o 36%, rzeczywista masa całkowita - 19,8 t - przekroczenie o 1,8 t, tj. przekroczenie o 10%.
Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał właściwego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym poprzez wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W związku z niejednoznacznym żądaniem strony wyrażonym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ wezwał wnoszącego o sprecyzowanie żądania poprzez wskazanie przesłanki, na której wnoszący opiera swoje żądanie zgodnie z art. 145 §1 k.p.a.
W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., pełnomocnik strony wskazał, iż wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. Wnoszący jako podstawę wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Wskazując ponadto, iż podstawą do wznowienia postępowania jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie C- 127/17. W powyższym wyroku TSUE orzekł, że Polska naruszyła prawu unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t.
Jednocześnie w ww. piśmie strona wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a.
W kolejnym piśmie strony, tj. w piśmie z dnia 15 października 2019 r., potwierdzono złożenie w sprawie alternatywnych wniosków, tj. o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, z powołaniem się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie C-127/17.
Następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji z dnia [...] maja 2018 r.
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik strony zaskarżył powyższą decyzję i skierował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku strona zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie w sytuacji ziszczenia się przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji GITD podkreślił, że decyzja z dnia [...] maja 2018 r., o nałożeniu kary pieniężnej, została wydana na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nie można więc, jego zdaniem, stwierdzić, jakoby ww. decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze na tę decyzję zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 91 pkt. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. Powołując się na wspomniany wyrok TSUE skarżący wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd - uznając, że zaskarżona decyzja dotyczy tylko jednego z dwóch alternatywnych wniosków skarżącego wynikających m.in. z jego pisma z dnia [...] października 2019 r. tj. wniosku o stwierdzenie nieważności - stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie odnalazł w aktach pierwotnego wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GITD z dnia [...] maja 2018 r. Niemniej fakt złożenia takiego wniosku nie jest sporny, a okoliczności wynikające z ww. wniosku strona potwierdzała i precyzowała w pismach z dnia [...] lipca 2019 r. oraz z dnia [...] października 2019 r. Znane jest zatem stanowisko strony co do (możliwych) podstaw wyeliminowania z obrotu decyzją GITD z dnia [...] maja 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dnia [...] grudnia 2017 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Zaskarżona zaś decyzja nie narusza prawa. Nie miało miejsce uchybienie przepisom postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisom prawa materialnego, które wywarłoby wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej "p.p.s.a.". Nie doszło tym bardziej do takiego naruszenia prawa, które stanowiłoby powód do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ani takiego, które wyczerpywałoby przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).
Nie ulega wątpliwości, że wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17 TSUE stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszenie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy (...) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (...).".
Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym.
W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazał art. 156 § 1 k.p.a. nie precyzując dalej wniosku w ww. zakresie. Skarżący upatruje nieważności decyzji dotyczących nałożenia kary pieniężnej w wydaniu w dniu 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku stwierdzającym, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo europejskie uzależniając ruch pojazdów o naciskach pojedynczych osi, nieprzekraczających wartość 11,5 tony na własnych drogach od uzyskania odrębnego zezwolenia. Trybunał uznał, że Rzeczpospolita Polska naruszyła przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE - a dokładnie jej art. 3 oraz 7.
GITD w obu wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym decyzjach rozważył wszystkie kodeksowe podstawy stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że żadna z nich nie zaistniała w sprawie skarżącego.
Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organu w ww. zakresie, wspierając jedynie pogląd GITD wyrażony na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Do dnia wydania przez TSUE ww. wyroku zarówno organy, jak i sądy administracyjne odmiennie interpretowały zapisy powołanej dyrektywy. Nie można zatem uznać, że organ rażąco naruszył powołane przez skarżącego przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE.
Sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo NSA wydane na kanwie analizowanego wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r. NSA opowiedział się za uchyleniem decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17). W orzecznictwie NSA w ww. zakresie opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19).
Tak więc właściwym mechanizmem proceduralnym do zakwestionowania decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], jest instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Dlatego nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nie doszło do uchybienia przepisom procesowym - organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zasadnie przyjął, że nie wchodzi w tym przypadku w grę stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym nie można podzielić zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.
W tej sprawie Sąd miał na względzie to, że w postępowaniu nadzwyczajnym skarżący reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, który to pełnomocnik mając świadomość odrębności instytucji wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, w środkach odwoławczych i w skardze do Sądu złożonej od decyzji GITD z dnia [...] stycznia 2020 r. konsekwentnie podnosił zarzuty naruszenia przez organ przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednocześnie należy podkreślić, że organ nie zajmował się w kontrolowanym postępowaniu wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GITD z dnia [...] maja 2018 r. Z zaskarżonej w sprawie decyzji nie wynika także, że żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. i precyzowane w następnych pismach strony do organu, zostało potraktowane wyłącznie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r.
Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
- - ---------------------- 6