Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej prezes NFZ) odmówił I. M. (dalej skarżąca) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor OW NFZ) z [...] czerwca 2011 r.
Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W marcu 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w T. (dalej ZUS) zwrócił się do Dyrektora OW NFZ z wnioskiem o ustalenie okresu podlegania przez skarżącą obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia przez nią pozarolniczej działalności gospodarczej.
Dyrektor OW NFZ po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję, która została doręczona skarżącej w tzw. trybie zastępczym, przewidzianym w art. 44 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy ww. decyzją została skierowana do skarżącej dnia 20 czerwca 2011 r., a następnie była awizowana w dniu 21 czerwca 2011 r. Ze względu na niepodjęcie jej w terminie, przesyłka powtórnie była awizowana dnia 28 czerwca 2011 r. i jako nieodebrana została ostatecznie zwrócona do nadawcy – Dyrektora OW NFZ, dnia 6 lipca 2011 r., z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".
W grudniu 2011 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora OW NFZ z prośbą o przesłanie jej ww. decyzji z [...] czerwca 2011 r., o istnieniu której dowiedziała się w ZUSie oraz wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. W uzasadnieniu powołała się na nieprawidłowości w doręczaniu przez Pocztę Polską przesyłek na jej osiedlu. Skarżąca wskazała, że nie jest w stanie wyjaśnić, z jakiego powodu przesyłka do niej nie dotarła, przy czym podała, że wielokrotnie interweniowała na poczcie, gdy w swojej skrzynce znajdowała przesyłki sąsiadów lub gdy nie docierała do niej korespondencja, na którą oczekiwała.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes NFZ stwierdził, że doręczyciel spornej przesyłki – Poczta Polska, jest profesjonalną instytucją zaufania publicznego, zajmującą się doręczaniem przesyłek. W związku z powyższym uznał, że ww. decyzja została doręczona skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., z upływem ostatniego dnia okresu, którym mowa w § 1 art. 44 k.p.a. Wyjaśnił przy tym, że decyzja z [...] czerwca 2011 r. została wysłana na adres wskazany we wniosku ZUS oraz samą skarżącą i zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia od niej odwołania.
Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu Prezesa NFZ wskazał, że skarżąca nie spełniła przesłanek, o których mowa w art. 58 k.p.a., ponieważ podnoszona przez nią okoliczności, nie uzasadniały przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu przy ocenie braku winy, należało przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Nadto organ wskazał, że skarżąca składając rozpoznawany wniosek nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku złożenia wraz z nim odwołania od decyzji.
Skarżąca w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze wniosła o uchylenie postanowienie Prezesa NFZ i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W jej ocenie organ na wyrost obdarzył Pocztę Polską zaufaniem. Podniosła także, że do wniosku nie dołączyła odwołania, ponieważ trudno było się odwoływać od decyzji, której treści nie znała. Zdaniem skarżącej organ powinien był ją wezwać do usunięcia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu przez dołączenie odwołania, a tego nie uczynił.
W odpowiedzi na skargę Prezes NNFZ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2013 r. (sygn. akt VISA/Wa 871/12) oddalił skargę na wstępie wyjaśniając, że skuteczność wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej uzależniona jest od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 58 k.p.a. Sąd wskazał przy tym, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że to strona, która uchybiła terminowi i która wnosi o jego przywrócenie, musi po pierwsze zachować termin do jego wniesienia, uprawdopodobnić okoliczności uzasadniające jego przywrócenie oraz dokonać czynności, o przywrócenie której wnosi. Zdaniem Sądu trudno jest bowiem wymagać od organu, aby ten prowadził postępowanie wyjaśniające odnośnie przyczyny uchybienia terminu.
Mając powyższe na uwadze Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca wskazała tylko, że nie jest w stanie wyjaśnić, z jakiego powodu przesyłka do niej nie dotarła. Wielokrotnie interweniowała na poczcie, gdy w swoje skrzynce znajdowała przesyłki sąsiadów, lub gdy nie docierała do niej korespondencja, na którą oczekiwała. Wobec tego w ocenie Sądu organ nie miał w tej sytuacji obowiązku wzywania skarżącej do złożenia dodatkowych wyjaśnień, czy przesłuchiwania świadków, gdyż obowiązek uprawdopodobnienia wszystkich okoliczności, które - zdaniem skarżącej - uzasadniałyby przywrócenie jej terminu, spoczywał na niej.
Sąd stanął na stanowisku, że skoro decyzja z [...] czerwca 2011 r. została dostarczona skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., to miała ona możliwość wykazania, że przepisy art. 43 lub art. 44 k.p.a. nie powinny być stosowane, albo zostały zastosowane wadliwie, wobec czego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach. Skoro jednak skarżąca nie wykazała naruszenia przewidzianej prawem procedury doręczenia zastępczego, to doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. wywołało przewidziane prawem skutki.
Odnośnie zarzutu niewezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego ww. wniosku Sąd podał, że fakt ten nie może odnieść skutku w postaci przywrócenia terminu. Nadto wskazał, że to skarżąca jako zainteresowana powinna była jednocześnie z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu dopełnić czynności, dla której określony był termin. W razie zatem, gdy strona wnosi o przywrócenie terminu wniesienia odwołania, powinna jednocześnie wnieść odwołanie. Z kolei, gdy do organu właściwego wpłynie jedynie wniosek o przywrócenie terminu, organ ten może odmówić przywrócenia tego terminu, jeżeli do dnia doręczenia żądania organowi, nie dopełniono czynności, dla której ustanowiono termin.
Skarżąca niezgadzając się z oddaleniem jej skargi w terminie wniosła skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II GS 976/13) uchylił rozstrzygnięcie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd kasacyjny nie podzielił oceny WSA wyrażonej w uzasadnieniu ww. wyroku odnośnie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania. Nadto zarzucił, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do podniesionej w skardze okoliczności, że na dzień złożenia wniosku o przywrócenie terminu skarżąca nie znała treści decyzji z [...] czerwca 2011 r., gdyż ta nie została jej doręczona, chociaż zwróciła się do organu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niemożność zapoznania się z decyzją z jakichkolwiek przyczyn, może stanowić usprawiedliwioną przeszkodę do dokonania w terminie określonej czynności procesowej.
Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 976/13) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 871/12) i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zgodnie z art. 153 i art. 190 p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu pierwszej instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).
W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał m.in., że skoro skarżąca twierdzi, iż przesyłka nie została jej doręczona, ponieważ w skrzynce pocztowej nie znalazła zawiadomienia o nadejściu przesyłki zatem wystąpienie okoliczności przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a., a mianowicie przesłanki uprawdopodobnienia braku winy nie zwalnia organu od podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie konieczne zatem jest potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności i okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1330/05, z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1431/10).
Sąd zauważa, że skarżąca już odwołaniu wyjaśniła, że nie znała treści decyzji z [...] czerwca 2011 r., gdyż ta nie została jej doręczona. Jak wynika z odwołania przyczyny niedoręczenia przesyłek mogły wynikać z nieprawidłowego działania poczty osiedlowej. Zdaniem skarżącej wielokrotnie zdarzało się, że przesyłka na która skarżąca oczekiwała, nie docierała do niej lub wydawano jej przesyłki skierowane do sąsiadów, co było przyczyną wielu interwencji na poczcie.
W tej sytuacji ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie konieczne jest szczegółowe wyjaśnienie przez organ, przy udziale skarżącej, wskazanych wyżej okoliczności. Oczywiste jest bowiem, nieprawidłowości w działaniu osiedlowej placówki pocztowej nie mogą obciążać skarżącej jako adresata korespondencji.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. uwzględniając fakt,że skarżąca była zwolniona od kosztów ponad kwotę 100 złotych.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 19 i 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.