Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 79/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia "(...)"listopada 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. D. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr "(...)"z dnia "(...)"października 2014 r.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że "(...)"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "(...)" czerwca 2014 r. orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia.

Organ odwoławczy decyzją z dnia "(...)"października 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt. SA/Wa 4176/14 dnia 17 kwietnia 2015 r., oddalił skargę strony.

Dwoma pismami z dnia 8 kwietnia 2019 r., jednym skierowanym do "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a drugim do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, strona wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)"października 2014 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 3 czerwca 2019 r., wezwał do sprecyzowania żądania, poprzez wskazanie przesłanki z art. 145 § 1 kpa, na podstawie której strona wnosi o wznowienie postępowania. Ponadto pismem z dnia 1 lipca 2019 r. wezwał do podania daty, w której strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

W odpowiedzi strona poinformowała, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r. daje podstawy do zastosowania art. 156 § 1 kpa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że podstawową zasadą Kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 Kpa jest zasada trwałości decyzji ostatecznej. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 156 § 1 Kpa instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi takimi jak:

1. 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości;
2. 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa:
3. 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4. 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5. 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6. 6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7. 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podkreślił, iż działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa polega na innym podejściu do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości.

Wyjaśnił, że w myśl art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Zgodnie z art. 158 § 1 kpa, rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

GITD stwierdził, że decyzja z dnia "(...)"października 2014 r., została wydana przez właściwy organ w sprawie, zdolny do władczego orzekania w tego rodzaju naruszeniach i wobec tego nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

W kwestii przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W tym znaczeniu rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego. Jeśli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub na nienależytym zastosowaniu prawa. Nie każde jednak "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Z tej przesłanki strona może skorzystać jedynie w sytuacji faktycznego braku podstawy prawnej do wydania decyzji, jeśli organ jedynie nie przywołał podstawy prawnej bądź też przywołał nieprawidłową, czy też będziemy mieli do czynienia z naruszeniem art. 107 § 1 kpa. W orzecznictwie jako przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji potraktowano m.in. sytuację, gdy decyzja została wydana jedynie na podstawie instrukcji czy wytycznych.

W ocenie organu zarzut podniesiony przez stronę nie znajduje uzasadnienia i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że ww. decyzja została wydana na podstawie obowiązującej w dniu orzekania regulacji prawnej.

Stosownie do treści art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz:

1. 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t,
2. 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t,
3. - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). Dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] wynosił do 10 t.

Przepisy te nie budziły wątpliwości, jak i nie istniały żadne wątpliwości interpretacyjne. Nie można, więc stwierdzić jakoby decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto przedmiotowa sprawa administracyjna nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną i nie wydano w niej nowej decyzji załatwiającej sprawę, co do istoty (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). W sprawie nie doszło również do błędnego skierowania decyzji, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, bowiem organ I instancji prawidłowo skierował i wysłał zaskarżoną decyzję do osoby będącej stroną w sprawie. Decyzja w dniu jej wydania była wykonalna, tym samym nie wystąpiła w sprawie przyczyna nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 6 kpa jest bezprzedmiotowa w niniejszej sprawie, gdyż w każdym przypadku, gdy strona dokonuje uiszczenia nałożonej na nią kary pieniężnej to nie wywołuje to czynu zagrożonego karą, a wypełnienie obowiązku, który został na nią nałożony. Stosownie zaś do art. 156 § 1 pkt 7 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten stanowi odesłanie do pozakodeksowych przepisów, które przewidują sankcję nieważności decyzji. Przepisy materialne muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać w tej sytuacji sankcję nieważności. Taka sytuacja również nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Co więcej w decyzji ostatecznej Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się do wszystkich merytorycznych zarzutów strony i szeroko uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1. - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co polegało na niewykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę naruszeń;
2. - 140 aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych,
3. - art. 156 K.p.a pomimo iż strona wyraźnie wskazała, że pierwotna decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana w sposób wadliwy, przez co jest nieważna.
4. - art. 77 § 1,107 § 3 poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Wnioski wysnute przez kontrolującego nie zostały poparte odpowiednimi dowodami zebranymi w postępowaniu, a są jedynie swobodną ich interpretacją. Zastosowanie niekorzystnych rozstrzygnięć dla skarżącego w oparciu o obowiązujące akty prawne, a w szczególności nieprzestrzegania zapisów Traktatu akcesyjnego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że wyrokiem z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17 TSUE stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszenie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy (...) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (...).".

W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa(Dz. U. z 2019 r., poz. 900) bądź art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowań podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE. Wprawdzie wyrok taki ma zasadniczo charakter interpretacyjny, niemniej ustawodawca uznał, że należy w tym przypadku zapewnić możliwość jego wdrożenia w krajowym porządku prawnym z wykorzystaniem instytucji wznowienia postępowania. Propozycja analogicznego, do powyższych, unormowania kodeksowego przewidziana była w przygotowanym przez kierowany przez prof. Z. Kmieciaka, a powołany decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 8 z 12 października 2012 r. Zespół projekcie nowelizacji tego aktu. Zgodnie z przygotowanym art. 145 § 1 pkt 10 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TSUE (zob. R. Hauser, J.Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) [w:] Z. Kmieciak (red.) Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012-2016.

Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2017, s. 32 i s.168). Ostatecznie jednak skierowany pod obrady Sejmu, zawarty w druku 1183 Sejmu VIII kadencji projekt nie uwzględnił tej propozycji Zespołu. Kwestia skutków orzeczenia TSUE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu nie została – jak dotąd – w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana. Z podobną, pod względem systemowym, sytuacją orzecznictwo sądowe mierzyło się już w przeszłości, a to w okresie po wejściu w życie Konstytucji RP, której art. 190 ust. 4 przewiduje podstawę wznowienia postępowania m.in. administracyjnego, w przypadku zakończenia go wydaniem decyzji na podstawie przepisu, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z prawem hierarchicznie wyższym. Niedostatki regulacji procesowej, początkowo nieprzewidującej w sprawach podatkowych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie ocenionego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją przepisu, rekompensowano wówczas bezpośrednim stosowaniem art. 190 ust. 4 Konstytucji, wywodząc zeń podstawę żądania m. in. wznowienia postępowania podatkowego.

Mechanizm ten zyska umocowanie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zapoczątkowanym serią dotyczących zakładów pracy chronionej orzeczeń wydanych w Izbie Finansowej w kwietniu 2004 roku (zob. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2004 r.,sygn. akt FSK 29/04, LEX nr 799017). Stanowisko to zostało rozwinięte w uchwale NSA z 4 marca 2005 r., sygn. akt FPS 4/04, ONSAiWSA 2005/3/50, w której znalazło się stwierdzenie "(...) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna (...) stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji (...) na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.". Pogląd ten już wówczas od lat uchodził w piśmiennictwie za niekwestionowany (zob. np. Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 2000 z. 2 str. 22 i n., J. Trzciński [w:] Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 213).

Z kolei w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16 przesądzono nie tylko bezpośrednią stosowalność art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji, ale i z urzędu uwzględnienia skargi kasacyjnej, poza granicami jej zarzutów "w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej nie zawierającej w podstawach zaskarżenia przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności.".

Skonstruowanej wówczas normie orzeczniczej nadano następującą treść: "w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd, i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny)." Należy jednak od razu dodać, że we wspomnianej uchwale odwołano się także do poglądu, zakładającego, że właściwą podstawę procesową stanowi w takiej sytuacji art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., którego tradycyjne, ograniczone do pogwałcenia wąsko rozumianych praw procesowych jednostki, znaczenie rozszerzano wówczas o przypadek niemożności wcześniejszego (przed wydaniem wyroku przez TK) powołania zarzutu niezgodności hierarchicznej stosowanej w postępowaniu normy prawnej.

Warto też przypomnieć, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. możliwość podważenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie wyeliminowanych mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z obrotu przepisów była zagwarantowana w ustawie. W art. 28, a następnie 31 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991, Nr 109, poz. 470 ze zm.) przypadek taki był kwalifikowany jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Ogólnikowość tego unormowania stwarzała pewne wątpliwości interpretacyjne, które rozwiane zostały w orzecznictwie NSA. W wyroku NSA z 19 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 643/95 (niepubl.) wyrażono pogląd, zgodnie z którym"wprawdzie przepis art. 31 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. traktują o uznaniu decyzji za nieważną, a art. 156 § 1 kpa odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz odesłanie zawarte w art. 31 ust. 3 do zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz treść końcowej części powoływanego przepisu przemawiają, iż chodzi tu o stwierdzenie nieważności decyzji przewidziane w art. 156§ 1 kpa.".

Jeszcze precyzyjnej problem ten ujęto w tezie wyroku NSA/OZ w Krakowie z 22 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2201/94 (Lex nr 1689162), stwierdzając, że "Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym ostateczne decyzje wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym został zmieniony lub uchylony, lub utracił moc, uznaje się za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym." Polska Konstytucja nie reguluje skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej powinność wykonania takiego wyroku nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Ten, wynikający z art. 260 ust. 1, sporządzonego w Rzymie 25 marca 1957 r. o Traktatu z Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2), obowiązek skonstruowany jest jednak o wiele mniej precyzyjnie niż ten, wywodzony z art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględnimy różnorodność porządków prawnych panujących równolegle na terenie Unii Europejskiej. Adresatami powinności zdefiniowanej we wspomnianym przepisie traktatowym są państwa członkowskie, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multi płaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148). Nie ulega wątpliwości, że w świetle zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

W poszczególnych systemach prawnych przyjmowane są różne rozwiązania w tym zakresie. Wykorzystywane są zarówno mechanizmy pozwalające na wzruszenie decyzji w trybie nieważności, czego przykładem jest art. 168 ust. 7 portugalskiego kodeksu postępowania administracyjnego z 2015 r., stanowiący załącznik do dekretu-ustawy nr 4 z 7 stycznia 2015 r. (Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro), czy uchylenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w § 48 ustawy z 25 maja 1976 r. niemieckiej ustawy o postępowaniu administracyjnym (Bundesgesetzblatt 2003, I S.10).

Należy jednak dodać, że stosowanie podanych tu przykładowo środków prawnych wypracowane zostało w praktyce, przy niemałej aktywności TSUE (zob. S.Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of7 Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU LawJournal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87). Prawodawca unijny nie narzuca w tym zakresie konkretnych rozwiązań, nieingerując tym razem w swobodę proceduralną państw członkowskich. Niemniej – jak przyjmuje się to w orzecznictwie TSUE – tego rodzaju narzędzia procesowe powinny być jednostce zapewnione. W wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837,LEX nr 197199) TSUE wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał.

Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami:

1. 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją;
2. 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;
3. 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE
4. 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r.,sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR2006/3A/I-2585, LEX nr 226389) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r.,C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak(red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, Christo Bjankow vs. Gławen sekretar naMinisterstwo na wytresznite raboti, ZOTSiS 2012/10/I-608, LEX nr 1219337). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob.A.

Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290). Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559, LEXnr 226923) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w. w. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego.

Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".

W punktach 79-81 sporządzonej do tego wyroku opinii rzecznika generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ('supralegality'), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stać temu nie może na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich. Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyrokuTSUE oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m. in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień.

Po drugie – skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób, czy też na innej podstawie. Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej uchwalonych przecież już blisko 60 lat temu przepisów, a więc uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n.,P.

Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski,Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można się zgodzić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej.

Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. W świetle powyższego wywodu za nieadekwatną w tego rodzaju przypadku uznać należy polską instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze – jak już wyjaśniono, ustawodawca konstytucyjny w 1997 r. opowiedział się za korzystaniem, w przypadku będących wynikiem ingerencji Trybunału Konstytucyjnego, zmian w systemie prawnym instytucji wznowienia postępowania. Zrezygnował zatem z przyjmowanej wcześniej konstrukcji nieważności postępowania.

Po drugie – w trybie wznowienia postępowania dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy bez stosowania zakwestionowanej normy prawnej, co samo w sobie nie oznacza, że decyzja powinna nosić inną treść. Tryb stwierdzenia nieważności natomiast zakłada wyeliminowanie aktu stosowania prawa z obrotu automatycznie, ex tunc, bez różnicowania ani stopnia naruszenia ani jego wpływu na wynik sprawy. Wreszcie, skoro ustawodawca w postępowaniach podatkowym i przed sądem administracyjnym wprowadził – po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej – do systemu dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, dążenie do zachowania spójności systemowej skłania do korzystania z niej także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu. Za taką potrzebą opowiedziała się zresztą doktryna, czego dowodem jest wspomniany projekt przygotowany przez Zespół ekspercki pod kierunkiem prof. Z. Kmieciaka. Wreszcie – w orzecznictwie NSA – na kanwie wydawanych zresztą w związku z analizowanym wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r. wydawano orzeczenia o uchyleniu decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym w orzecznictwie NSA opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. To przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gdyby opowiedzieć się za instytucją stwierdzenia nieważności, doszłoby do niczym nieuzasadnianego zróżnicowania jednostek, które pierwotnych decyzji do sądu nie zaskarżyły i tych, które to uczyniły. Podobne zróżnicowanie przebiegałoby pomiędzy tymi podmiotami, które doprowadziły do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym i tych, które ubiegają się o udzielenie ochrony tylko w postępowaniu administracyjnym.

Sąd ocenił zatem, że za przyjętym rozwiązaniem przemawiają nie tylko względy wykładni systemowej, ale i potrzeba zachowania spójności porządku prawnego i pewności obrotu.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu organ naruszył art. 9 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten statuuje obowiązek organów wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia stronie zakresu przysługujących jej praw procesowych i skutków zaniechań. Z kolei w myśl art. 9 zdanie drugie k.p.a. do powinności organów należy dbałość o to, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący, na wezwanie przez organ do sprecyzowania żądania, poprzez wskazanie przesłanki z art. 145 § 1 kpa, na podstawie której wnosi o wznowienie postępowania, poinformował, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r. daje podstawy do zastosowania art. 156 § 1 kpa. Tymczasem organ wbrew żądaniu strony o wznowienie postępowania uznał, że w takiej sytuacji strona wnosi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Sąd w składzie orzekającym reprezentuje pogląd, że w sytuacji, gdy strona nie określa nadzwyczajnego trybu rozpatrzenia sprawy, powołując się jednocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, organ administracji powinien wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pouczy skarżącego o przysługujących mu w związku z wyrokiem TSUE roszczeniach procesowych i zapyta czy zechce z trybu wznowienia postępowania skorzystać. Jeżeli tak, przeprowadzi stosowne postępowanie w tym kierunku, przyjmując że w tego rodzaju sytuacji procesowej stosować należy podstawę z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., mając przy tym na uwadze art. 146 k.p.a., ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia po upływie którego organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. W takiej sytuacji, organ na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., zobowiązany jest do stwierdzenia, że decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem prawa.

Należy przy tym podkreślić, że organ administracji związany jest, na mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną w zakresie wadliwości materialnej decyzji ostatecznej, dokonaną w tej sprawie przez Sąd orzekający. Natomiast w uzasadnieniu - do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, związanych z upływem pięcioletniego terminu wskazanego w art.146 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, o kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 1