Uzasadnienie
Prezes Narodowego Banku Polskiego (zwany dalej "Prezesem NBP") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. utrzymał w mocy opinię negatywną wyrażoną w swoim postanowieniu z dnia [...] listopada 2012r., wydanym na podstawie art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2010r. Nr 211, poz. 1384 ze zm., zwanej dalej "u.o.i.f.") w związku z art. 106 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), w sprawie wniosku I. S.A. z siedzibą w [...] (poprzednia nazwa [...], zwana dalej "Skarżącą") o wydanie przez Komisję Nadzoru Finansowego (zwaną dalej "KNF") zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej. Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym.
Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2010r. zwróciła się do KNF o wydanie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej, której działalność będzie koncentrowała się na prowadzeniu rozrachunku instrumentów finansowych na regulowanych rynkach praw pochodnych. Zgodnie z treścią art. 68a ust. 5 u.o.i.f. zezwolenie KNF na prowadzenie izby rozrachunkowej jest wydawane po zasięgnięciu opinii Prezesa NBP, w związku z czym KNF zwróciła się, na mocy postanowienia z dnia [...] września 2012r. do Prezesa NBP o wyrażenie opinii w przedmiocie wniosku Skarżącej.
Prezes NBP postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. wyraził negatywną opinię w przedmiocie wniosku Skarżącej ze względu na uchybienia i braki w zakresie zapisów regulaminu, ustanawiających zasady dokonywania przez nią rozrachunku transakcji oraz prowadzenia rachunków pieniężnych.
Skarżąca zwróciła się w dniu [...] grudnia 2012r., na podstawie art. 127 § 3, art. 141 § 1 i § 2 oraz art. 144 w związku z art. 106 § 5 K.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której zostało wydane ww. postanowienie Prezesa NBP, zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych, w tym zasad ogólnych K.p.a., jak i przepisów prawa materialnego normującego zasady nadzoru uprzedniego i następczego nad izbami rozrachunkowymi. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowienia Prezesa NBP i przedstawiła stanowisko odnośnie uwag zawartych w uzasadnieniu tego postanowienia.
Prezes NBP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. utrzymał w mocy opinię negatywną wyrażoną w swoim postanowieniu z dnia [...] listopada 2012r., stwierdzając, że zawarte w regulaminie Skarżącej zapisy ustanawiające zasady dokonywania przez nią rozrachunku transakcji oraz prowadzenia rachunków pieniężnych uczestników obarczone są licznymi niejasnościami. Prezes NBP odrzucił jednocześnie zarzuty dotyczące naruszeń przepisów proceduralnych, w tym zasad ogólnych określonych w art. 6-9 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Prezesa NBP z dnia [...] stycznia 2013r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] listopada 2012r., zarzucając naruszenie art. 68a ust. 5 u.o.i.f., art. 6 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004r. Nr 173, poz. 1807 ze zm., zwanej dalej "u.s.d.g.") w związku z art. 68a ust. 6 i ust. 7 u.o.i.f., a także art. 7, art. 9, art. 8 oraz art. 12 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie jej interesu prawnego, poprzez wydanie negatywnej opinii odnośnie jej wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej, w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do wydania negatywnej opinii.
W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Prezesa NBP z dnia [...] stycznia 2013r. utrzymujące w mocy poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] listopada 2012r. Oba postanowienia dotyczyły opinii negatywnej w sprawie wniosku Skarżącej. Zaskarżone postanowienie, jak i je poprzedzające, zostało wydane m.in. na podstawie art. 68a ust. 5 u.o.i.f. oraz art. 106 K.p.a.
Zgodnie z art. 68a ust. 5 u.o.i.f prowadzenie izby rozliczeniowej lub izby rozrachunkowej wymaga zezwolenia KNF, wydanego po zasięgnięciu opinii Prezesa NBP. Przepis art. 106 K.p.a. normuje zaś zasady i tryb współdziałania organów administracyjnych w przypadku konieczności zajęcia stanowiska przez inny organ.
W ocenie Sądu zaskarżona czynność wyrażona w formie postanowienia z dnia [...] stycznia 2013r., podobnie jak postanowienie z dnia [...] listopada 2012r., nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ powszechnie obowiązujące przepisy prawa - w tym zakresie - nie dają uprawnienia Prezesowi NBP do wydawania rozstrzygnięć o takim charakterze.
Sąd zwraca uwagę, że ani przepisy ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, ani przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 908, ze zmianami), w której znajdują się przepisy prawne dotyczące kompetencji Prezesa NBP, nie przewidują regulacji nakładających na Prezesa NBP obowiązek wydania opinii, o której mowa w art. 68a ust. 5 u.o.i.f w formie władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, a więc w formie postanowienia lub decyzji.
W ocenie Sądu przywołane przepisy nie dają Prezesowi NBP uprawnienia do działania w formie organu administracji publicznej. Prezes NBP przy wyrażaniu opinii na podstawie art. 68a ust. 5 u.o.i.f nie sprawuje władztwa administracyjnego, a opinia ta nie jest aktem administracyjnym.
Sąd zauważa, co nie jest sporne pomiędzy stronami, że opinia wydawana na podstawie art. 68a ust. 5 u.o.i.f., nie ma charakteru wiążącego, gdyż z przepisu tego nie wynika, aby opinia ta miała wpływ na sposób załatwienia wniosku Skarżącej przez organ prowadzący postępowanie, a więc KNF. Opinia może stanowić jeden z dowodów zgromadzonych w ramach postępowania prowadzonego przez KNF. Inaczej kształtuje się sytuacja w przypadku decyzji czy postanowień czy innych władczych form działania organu administracji publicznej. Tam z reguły nie ma dowolności stosowania aktu. Organ administracji publicznej w ramach tzw. imperium nakazuje określonej grupie podmiotów nakaz określonego zachowania się.
W ocenie Sądu w sytuacji gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał przyznać Prezesowi NBP prawo do wyrażania opinii, o której mowa w 68a ust. 5 u.o.i.f w formie rozstrzygnięcia o charakterze władczym i wiążącym to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Skoro zaś ustawa o obrocie instrumentami finansowymi ani żaden inny akt prawny nie daje Prezesowi NBP kompetencji do wyrażania przedmiotowej opinii w formie decyzji, postanowienia czy innej formie władczej, to nie można uznać, że jest on organem administracji publicznej.
W związku z tym, zdaniem Sądu, wyrażenie opinii przez Prezesa NBP na podstawie 68a ust. 5 u.o.i.f nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji, a jedynie jednym z etapów proceduralnych w postępowaniu prowadzonym przez KNF na podstawie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Brak jest w związku z tym podstaw prawnych do nadawania jej formy zaskarżalnego aktu administracyjnego w postaci postanowienia, gdyż w odniesieniu do tej opinii przepisy K.p.a. nie mogą mieć zastosowania. Przepisy te znajdują zastosowanie jedynie do postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie izby rozrachunkowej prowadzonego przez KNF na wniosek Skarżącej.
W związku z tym, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest decyzja KNF, lecz opinia Prezesa NBP, to zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Wobec powyższego na mocy art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.