Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (w skrócie: SKO, Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania T. (dalej: T., skarżący) od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...]umarzającej postępowanie w przedmiocie usunięcia z pasa drogowego obiektu umieszczonego bez wymaganego zezwolenia – umorzył postępowanie odwoławcze.
Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...]zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (dalej: Zarząd, ZDP) o wszczęcie postępowania w przedmiocie usunięcia z pasa drogowego obiektu umieszczonego w nim bez wymaganego zezwolenia (krzyża metalowego zamocowanego w granitowej podstawie na betonowym fundamencie posadowionego na ulicy [...] w [...]). Pod wnioskiem podpisali się również – jako osoby wspierające – [...],[...],[...]i [...].
Dyrektor ZDP, działając z upoważnienia Starosty M., po przeprowadzeniu oględzin co do usytuowania krzyża, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie usunięcia z pasa drogowego opisanego wyżej obiektu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia [...] października 2015 r. Dyrektor Zarządu zawiadomił [...] o wszczęciu postępowania. Opierając się na wyjaśnieniach [...]z dnia [...] listopada 2015 r., że wniosek podpisały osoby wspierające – członkowie T. (w skrócie: T.), pismem z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji powiadomił T. o wszczęciu omawianego postępowania, a pismem z dnia [...] listopada 2015 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] grudnia 2015 r.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor ZDP umorzył postępowanie w sprawie. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 105 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, dalej: k.p.a.). Zdaniem organu I instancji obiekt małej architektury nie znajdował się w pasie drogowym drogi powiatowej. Następnie Dyrektor ZDP postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. sprostował decyzję, informując strony o przysługującym środku odwoławczym.
Odwołanie, nazwane "zażaleniem", na to postanowienie w ustawowym terminie złożyli [...],[...],[...],[...]i [...]. Odpowiadając na wezwanie Kolegium osoby te w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. oświadczyły, że odwołanie wniosły w imieniu T. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. SKO umorzyło postępowanie odwoławcze na mocy art. 104 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ II instancji w uzasadnieniu odwołał się do treści art. 31 k.p.a. regulującego kwestię udziału organizacji społecznej na prawach strony w sprawie dotyczącej innej osoby. Wyjaśnił, że muszą wystąpić łącznie przesłanki: postępowanie dotyczy praw i obowiązków innej osoby – strony postępowania, udział jest uzasadniony celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Kolegium uznało, że [...],[...],[...],[...]i [...] złożyli wniosek, który zainicjował postępowanie w omawianej sprawie, po czym działając w imieniu T. złożyli odwołanie od decyzji Dyrektora ZDP z dnia [...] grudnia 2015 r.
Kolegium przyjęło, że rozpoznając sprawę zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, posiadało uprawnienia do weryfikacji czy T. mogło działać na prawach strony. O tym czy organizacja społeczna może działać w sprawie na prawach strony decyduje złożenie stosowanego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi oraz interesem społecznym.
Analizując treść statutu T. i cele tej organizacji społecznej oraz odnosząc te ustalenia do przedmiotu postępowania, SKO stanęło na stanowisku, że cele T. nie dotyczą niniejszego postępowania i nie są zbieżne z jego przedmiotem. Cele statutowe ograniczają się do ochrony pomników, zabytków, pomników przeszłości, a omawiane postępowanie nie jest prowadzone w kierunku ochrony zabytków, a w kierunku wynikającym z przepisów ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: u.d.p.) – ochrony pasów drogowych i szeroko pojmowanej dbałości o bezpieczeństwo w ruchu drogowym.
Ponadto Kolegium nie dopatrzyło się zaistnienia przesłanki interesu społecznego z uwagi na ogólnikowość zgłoszonego przez T. żądania dopuszczenia do postępowania. Zdaniem SKO udział T. w sprawie podyktowany jest tylko i wyłącznie ochroną krzyża – pomnika, który powinien zostać umieszczony w pierwotnym miejscu jego posadowienia. Towarzystwo nie wykazało interesu społecznego, nie skonkretyzowało jego. Nie przedstawiło żadnego dowodu ani nie uprawdopodobniło, że za udziałem jego w przedmiotowej sprawie przemawia interes społeczny.
Skoro T. nie wykazało przesłanek przemawiających za interesem społecznym ani nie wykazało celów statutowych, to tym samym nie mogło działać na prawach strony w niniejszym postępowaniu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podpisali: [...],[...],[...],[...]i [...]. Wobec wątpliwości, co do strony skarżącej, w oparciu o pisma z dnia [...] lipca 2016 r. [...]i późniejsze z dnia [...] lipca 2016 r. podpisane przez [...],[...],[...],[...]i [...], w którym oświadczyli, że skargę z dnia [...] marca 2016 r. wnieśli w imieniu T., uznano za stronę skarżącą wyłącznie T. Ze Statutu T. i Uchwały [...]Zarządu T. z dnia [...] listopada 2014 r. jednoznacznie bowiem wynikało, że wymienione w § 1 Uchwały osoby działają łącznie (k. – 41-48 akt sądowych). Ponadto pełnomocnictwo udzielone [...] przez Prezesa T. dotyczyło właśnie reprezentacji T., a nie występowania w innym charakterze i to w postępowaniach administracyjnych (k. – 49 akt sądowych).
W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. zatytułowanym "skarga na decyzję z dnia [...] lutego znak Nr [...]" podniesiono następujące zarzuty, że zażalenie zostało także wniesione przez [...], interes prawny T. został właściwie uzasadniony w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., ocena dokonana przez SKO była nieprawidłowa, zwłaszcza że nie odnosiła się do wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie usunięcia z pasa drogowego obiektu umieszczonego bez wymaganego zezwolenia. W konsekwencji żądano uznania rozstrzygnięcia za niezgodne z prawem i obciążenia organu kosztami postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 k.p.a. w pkt 2 § 1 zaś jako jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące naruszenie prawa" powinno być rozumiane szeroko, albowiem obejmuje swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego, a także przepisy o charakterze ustrojowym (por. A. Matan, Rażące naruszenie prawa w orzecznictwie sądowym, w: Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, LEX 2014; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2016 i powołane tam orzecznictwo).
W przypadku naruszenia przepisów proceduralnych przypisanie decyzji skutku nieważności dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do przepisów proceduralnych można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (M. Jaśkowska, tamże).
W niniejszym postępowaniu, SKO w postanowieniu z dnia [...] października 2015 r. nakazało organowi I instancji wszczęcie postępowania administracyjnego i zawiadomienie o tym fakcie stron postępowania oraz ustalenie statusu osób, które podpisały się pod wnioskiem datowanym na [...] sierpnia 2015 r. jako osoby wspierające (czy też są wnioskodawcami). Kierując się wytycznymi SKO, Dyrektor ZDP w piśmie z dnia [...] października 2015 r. zawiadamiającym o wszczęciu postępowania zobowiązał [...] do wyjaśnienia statusu osób, które podpisały się pod wnioskiem. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2015 r. [...]poinformował, że w niniejszym postępowaniu występuje jako strona a wraz z pozostałymi osobami, które podpisały się pod wnioskiem, jako członek T. Dyrektor ZDP pismem z dnia [...] listopada 2015 r. zawiadomił T. jako stronę o wszczęciu postępowania (powołał art. 61 § 1 i 4, art. 36, art. 10 k.p.a.).
W decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. umarzającej postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego Dyrektor ZDP potwierdził, że na mocy art. 28 k.p.a. za stronę postępowania uznał T., a odmówił tego przymiotu [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosło T. (vide: pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. nazwane "zażalenie", z dnia [...] lutego 2016 r. i z dnia [...] lutego 2016r.). [...] nie złożył odwołania od tej decyzji w swoim imieniu. Kolegium natomiast w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. stanęło na stanowisku, że T. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a organizacją społeczną, która wystąpiła w sprawie dotyczącej innej osoby czyli żądającą uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 i 3 k.p.a.). W ten sposób SKO zmieniło pozycję procesową T. Przy takim ujęciu pozycji T., Kolegium powinno było jednoznacznie sprecyzować, kto jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a czego nie uczyniło.
W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie SKO, badając przesłanki z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. i wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, naruszyło zasadę wyrażoną w art. 31 § 2 k.p.a., iż organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, a na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organ załatwił tę kwestię w formie decyzji i do tego umarzającej postępowanie, a nie – postanowienia odmawiającego dopuszczenia T. do udziału w postępowaniu (jak wynikało z uzasadnienia decyzji). Zauważyć bowiem należy, że postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do udziału organizacji toczy się w odrębnym trybie uregulowanym w art. 31 k.p.a.
Ponadto organ odwoławczy, działając w wyżej opisany sposób, pozbawił T. możliwości wniesienia zażalenia, gdyż ograniczył postępowanie w tym zakresie do jednej instancji, wbrew zapisowi art. 31 § 2 zd. drugie k.p.a. W ten sposób SKO złamało zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Mając na uwadze uchybienia Kolegium co do trybu, w jakim ustaliło status T. w omawianym postępowaniu, jednocześnie pozbawiając T. możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym, nieustalenie w tej sytuacji strony postępowania, błędną formę rozstrzygnięcia, należało przyjąć, że kwestionowana decyzja była obarczona wadą nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (została wydana z rażącym naruszeniem prawa).
Nadmienić także należy, że przy ustalaniu stron postępowania organ nie rozważał w ogóle charakteru oświadczenia [...]zawartego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz w zażaleniu z dnia [...] września 2015 r., że działa w imieniu własnym. Nie badał też, jakie są zasady reprezentacji T. w omawianym postępowaniu administracyjnym w kontekście Statutu T. i Uchwały Zarządu T Nr [...]. I co najważniejsze był niekonsekwentny w stanowisku co do pozycji T., biorąc pod uwagę oba rozstrzygnięcia SKO zapadłe w tymże postępowaniu.
Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.