Uzasadnienie
Pismem z 18 kwietnia 2018 r. skarżąca, Z. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Jednocześnie pismem z 18 kwietnia 2018 r., skierowanym do organu, wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w dniu 18 kwietnia 2018 r., w siedzibie organu, została poinformowana o wysłaniu do niej w dniu 28 lutego 2018 r. odpisu decyzji z [...] lutego 2018 r., który to z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" został zwrócony do nadawcy. Podniosła, że w tym samym dniu złożyła reklamację w UP W. [...]. Do wniosku załączyła kserokopię reklamacji oraz kserokopię przesyłki zwróconej do organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi.
W myśl art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi.
Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi jest warunkiem jej dopuszczalności i obok warunków formalnych skargi podlega ocenie Sądu już na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, iż badanie zachowania terminu do wniesienia skargi możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja administracyjna, a z takim aktem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, została prawidłowo doręczona, a co za tym idzie wprowadzona do obrotu prawnego. Kwestię tę Sąd obowiązany był rozstrzygnąć w pierwszej kolejności, odwołując się do przepisów regulujących tryb doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 44 k.p.a.
Stosownie zaś do treści art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).
Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
W ocenie Sądu, zacytowane wyżej przepisy należy odczytywać w sposób całościowy. Innymi słowy, w świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki.
Za taką wykładnią przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata oraz postanawia, co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu.
Wniosek taki stoi z kolei w opozycji do zasady, iż z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Po czwarte, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Po piąte, zważyć należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Po szóste, doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania.
Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, iż w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, że pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi.
Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, iż pisma nie można uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo nie zostało dokonane.
W okolicznościach rozpoznanej sprawy Sąd uznał, że organ II instancji wadliwie, w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną powyżej, zinterpretował treść przepisu art. 44 k.p.a. przyjmując, jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4. Znajdująca się w aktach administracyjnych koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru kierowanej do skarżącej przesyłki poleconej o nr [...] potwierdza brak dokonania powtórnego awiza. Informacja o powtórnym awizowaniu nie została umieszczona na wskazanym dokumencie. Organ błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z wyżej cytowanego art. 44 § 3 k.p.a.
W konsekwencji skarga została wniesiona od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym jako przedwczesna podlega odrzuceniu.
Na organie spoczywa nadal obowiązek prawidłowego doręczenia decyzji, które otworzy bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i umożliwi skarżącej skorzystanie z tego prawa.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. należało postanowić, jak w sentencji.
Na marginesie Sąd wskazuje, że adresowany do organu wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie mógł być przedmiotem rozpoznania Sądu. Niezależnie od powyższego mając na względzie treść art. 6 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przyjęcie przez Sąd, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, sprawia, że ewentualny prawidłowo wniesiony do Sądu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi należałoby uznać za niedopuszczalny. Należy bowiem zauważyć, że wobec strony nie zaczął biec termin do wniesienia skargi, gdyż przedmiot zaskarżenia nie istniał. Dopiero po prawidłowym doręczeniu decyzji przez organ administracji publicznej rozpocznie dla strony bieg terminu do wniesienia skargi. Nie można zatem przyjąć, że strona uchybiła terminowi, a tylko to uzasadnia wniesienie wniosku o przywrócenie terminu.