Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 134 w związku z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z dnia [...] stycznia 2005 r. nakładającej na skarżącą – B. H. karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz karę pieniężną w kwocie 100 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) uznał, iż strona odwołała się od decyzji przed jej doręczeniem. Odwołanie od decyzji skarżąca wniosła w dniu 10 lutego 2005 r., gdy tymczasem decyzja została jej doręczona w dniu 1 czerwca 2005 r. Wniesienie odwołania przed doręczeniem decyzji stronie, w ocenie organu, stanowiło o niedopuszczalności środka odwoławczego
B. H., reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata J. B., zaskarżyła postanowienie Głównego Dyrektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów art. 129, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 2 k.p.a. podnosząc, że decyzja organu I instancji została jej doręczona nie w dniu 1 czerwca 2005 r., lecz w dniu 31 stycznia 2005 r. Załączyła do skargi kopię koperty, która zawierała decyzję organu I instancji, odebraną przez nią w dniu 31 stycznia 2005 r.
Główny Dyrektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 563/06 oddalił skargę. Zdaniem Sądu, pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a skarżąca nie wykazała w myśl przepisu art. 76 § 3 k.p.a., by data widniejąca na dowodzie doręczenia decyzji nie odpowiadała dacie otrzymania tego dokumentu. Jeżeli natomiast skarżąca faktycznie otrzymała decyzję organu I instancji w dniu wskazywanym w skardze, to powinna posiadać dwa oryginały tej decyzji - jeden doręczony w dniu 31 stycznia 2005 r., a drugi w dniu 1 czerwca 2005 r., czego nie dowodziła w ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym.
Sąd powołując się na wynikającą z treści art. 39 k.p.a. zasadę oficjalności doręczeń, stwierdził, że z adnotacji na kopercie "otrzym. 31.01.05." nie można wyprowadzać wniosku o doręczeniu skarżącej przesyłki w tej dacie. Adnotacja dokonana na kopercie (przez nieustaloną osobę), nie ma bowiem prawnego znaczenia dla oznaczenia początku biegu terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreślił przy tym, że od dnia 4 lutego 2005 r., (kiedy skarżąca ustanowiła pełnomocnika), organ kierował do niego korespondencję przeznaczoną dla strony. Jednakże decyzja organu I instancji była adresowana do B. H. bezpośrednio, co nie stanowiło naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., bowiem przyjęcie przez nadawczą placówkę pocztową przesyłki nastąpiło przed ustanowieniem pełnomocnika.
W skardze kasacyjnej B. H. zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 87 oraz art. 40 § 2 k.p.a.;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności stanowiących potwierdzenie doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w dniu 31 stycznia 2005 r., przesłanej w przesyłce pocztowej nr [...] nadanej w dniu 26 stycznia 2005 r.
W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała twierdzenie, że decyzja organu I instancji została jej doręczona w dniu 31 stycznia 2005 r. Podniosła, że dowód doręczenia decyzji w tej dacie musiał znajdować się w aktach sprawy, w przeciwnym razie organ I instancji nie nadałby biegu odwołaniu. Dowód nadania zaginął więc w toku postępowania. Skarżąca uznała, iż stanowisko Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku stanowi akceptację postępowania organu, który naruszył przepisy wymienione w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 25/08 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
NSA nie podzielił oceny WSA, że kontrolowany organ nie naruszył w ogóle przepisów postępowania administracyjnego, uznał że postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest, co najmniej przedwczesne.
Zgodził się z Sądem I instancji, iż wniesienie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego stanowi o niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Nie budzi również wątpliwości to, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego z momentem jej doręczenia stronie. Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowany stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę.
NSA stwierdził, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy badając czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, zobligowany jest do przestrzegania reguł rzetelnej procedury i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla zastosowania art. 134 k.p.a. Ta konstatacja przekłada się na obowiązek sądu administracyjnego, oceniającego zgodność z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., kontroli czy właściwy organ w sposób dostateczny wyjaśnił niezbędne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego.
W tej sprawie niesporne jest to, że decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2005 r. została wysłana listem poleconym na adres skarżącej w dniu 21 stycznia 2005 r. Nie budzi również wątpliwości to, że w dniu 4 lutego 2005 r. skarżąca ustanowiła pełnomocnika, który w dniu 10 lutego 2005 r. wniósł odwołanie (nadane listem poleconym w dniu następnym, przy czym organ odwoławczy w postanowieniu przyjął datę jego wniesienia na dzień - 10 lutego 2005 r.). W odwołaniu tym pełnomocnik powołał prawidłową datę wydania decyzji przez organ I instancji i właściwy jej numer. Godzi się przy tym zauważyć, że uprzednie pismo kierowane do skarżącej nie było oznaczone tym numerem. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przesłane organowi odwoławczemu i na skutek podjętych przez ten organ działań należy domniemywać, że w aktach nie było zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego, mimo istnienia okoliczności świadczących o tym, że strona znała treść decyzji i precyzyjnie określiła jej istotne elementy, nie podjął żadnych działań celem ustalenia, czy decyzja ta nie została jej doręczona przed datą wniesienia odwołania i ewentualnego wykazania tej okoliczności.
Działanie organu odwoławczego ograniczyło się do oczekiwania przez okres ponad 10 miesięcy na zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Jakkolwiek pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym to nie oznacza, iż nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu.
Dopiero z treści postanowienia skarżąca dowiedziała się, że wniosła odwołanie zanim decyzja weszła do obrotu prawnego. To właśnie naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uniemożliwiło stronie zajęcie w tej newralgicznej kwestii stanowiska, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarżąca ma rację zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.
Za chybiony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z art. 40 § 2 k.p.a. W dacie, bowiem wysyłania decyzji (21 stycznia 2005 r.) skarżąca w postępowaniu administracyjnym działała osobiście, a pełnomocnika ustanowiła dopiero w dniu 4 lutego 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotowa sprawa niedopuszczalności odwołania była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 563/06) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku zawarł ocenę prawną.
W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przepis art. 134 kpa na którym oparto zaskarżone postanowienie ma zastosowanie w postępowaniu wstępnym przed organem odwoławczym, który podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny organ odwoławczy nie podjął żadnych działań celem ustalenia, czy wniesione odwołanie zostało złożone z zachowaniem terminu. Oczekiwał przez okres ponad 10 miesięcy na zwrotne potwierdzenie odbioru. Obowiązek zbadania dopuszczalności odwołania ciążył na organie odwoławczym a nie na organie I instancji.
Skarżąca składając odwołanie podała wszystkie dane zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Wprawdzie nie wskazała terminu otrzymania zaskarżonej decyzji ale z doświadczenia życiowego wynika, iż termin doręczenia decyzji, nawet uwzględniając opóźnienia w doręczaniu przesyłek, nie powinien przekraczać 3-4 tygodni.
Z pieczątki kancelarii głównej zamieszczonej na piśmie przewodnim do decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2005 r. wynika, iż przedmiotowa decyzja została wysłana stronie 25 stycznia 2005 r. Otrzymanie od organu I instancji kopii dowodu doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., z datą doręczenia stronie decyzji dopiero w dniu 1 czerwca 2005 r. nie zwalniało organu odwoławczego od zbadania terminowości odwołania.
Zaniechanie tych czynności przez organ odwoławczy uzasadnia postawienie mu zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Jak wskazał NSA jakkolwiek pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym to nie oznacza, iż nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, uchylił zaskarżone postanowienie orzekając jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś w pkt 2 zgodnie z art. 152 p.p.s.a.