Uzasadnienie
Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "Komisja", "KNF"), postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 141 i 144 k.p.a., art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 196 z późn. zm., dalej: "u.n.r.f."), po rozpoznaniu wniosku złożonego [...] września 2017 r. przez E. S. (dalej: "Skarżąca"), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy postanowienie Komisji z [...]sierpnia 2017 r., umarzające postępowanie w sprawie udostępnienia akt postępowania wszczętego z urzędu.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komisja wyjaśniła, że pismem z 31 października 2016 r. zawiadomiła Prezesa Zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych "TUW" (dalej: "TUW") o wszczęciu, na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1170 z późn. zm., dalej: "u.d.u.r."), postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia niespełnienia przez Skarżącą, Prezesa Zarządu TUW, wymagania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r., jakim jest dawanie rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.
Komisja wskazała, że pismami z [...] stycznia 2017 r., [...] lutego 2017 r. oraz [...] marca 2017 r., Skarżąca zwróciła się do Komisji o udostępnienie akt postępowania. Komisja postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], umorzyła postępowanie w sprawie udostępnienia akt postępowania wszczętego z urzędu dotyczącego stwierdzenia niespełniania przez Skarżącą wymagania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 52 ust. 1 u.d.u.r. W pouczeniu Komisja wskazała, że zgodnie z art. 141 § 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a., Skarżącej nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wniosła jednak o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Rozpatrując powyższy wniosek Komisja w pierwszej kolejności wskazała, że dokonała błędnego pouczenia o braku możliwości zaskarżenia postanowienia I instancji, podczas gdy Skarżąca jest uprawniona do złożenia w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komisja nie stwierdziła następnie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącej 28 sierpnia 2017 r., zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w placówce pocztowej 4 września 2017 r. Tym samym przedmiotowy wniosek został złożony w 7 dniowym terminie, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a.
Komisja wyjaśniła dalej, że rozstrzygnięcie oparte zostało w szczególności o treść art. 73 k.p.a., zgodnie z którym uprawnienie wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony postępowania, oraz art. 28 k.p.a., który wskazuje wprost, że stroną postępowania jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Oceniając spełnienie przez Skarżącą przesłanek pozwalających na uznanie Jej za stronę przedmiotowego postępowania KNF zwrócił uwagę, że o posiadaniu interesu prawnego przesądzają takie przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu prawa lub obowiązki pozostające w związku z decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie. Organ uznał, że w przedmiotowym przypadku akt administracyjny wydany w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 52 ust. 1 u.d.u.r., nie wpływa na sferę prawną Skarżącej, która w obowiązującym stanie prawnym może być oceniania jako interes prawny istniejący w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca jest jedynie zainteresowana faktycznie określonym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jako aktualny Prezes Zarządu TUW. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie Jej za stronę postępowania.
Komisja podkreśliła, że interes prawny oznacza związek miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonych podmiotów, a sprawą administracyjną, w której konkretyzacja uprawnień lub obowiązków następuje w decyzji administracyjnej stanowiącej rozstrzygnięcie sprawy. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywną praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada interes prawny w sprawie. Kwalifikacja i ocena prawna Skarżącej w toku prowadzonego postępowania nie może stanowić podstawy do uznania Jej za stronę postępowania administracyjnego. Skarżąca była niewątpliwie zainteresowana toczącym się postępowaniem administracyjnym w: przedmiocie stwierdzenia niespełniania przesłanek ustawy dla członka zarządu TUW, lecz miało ono charakter faktyczny, nieprawny. Do uzyskania przymiotu strony nie wystarcza bowiem wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes kwalifikowany, tj. interes prawny.
Komisja wskazała, że w celu rozstrzygnięcia statusu członka zarządu w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie art. 52 ust. 1 u.d.u.r., należy odwołać się do postępowania dotyczącego wyrażenia przez organ nadzoru zgody na powołanie członka zarządu zakładu ubezpieczeń prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 u.d.u.r. Postępowanie to wiąże się z oceną członka zarządu pod względem spełniania przez niego wymogów ustawowych. Jest ono wszczynane na wniosek zakładu ubezpieczeń, nie ulega zatem wątpliwości, że stroną takiego postępowania administracyjnego jest wnioskodawca. Organ wskazał, że stanowisko powyższe znajduje oparcie w orzecznictwie NSA np. w postanowieniu NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 927/17. W postanowieniu tym, jak wskazała Komisja, NSA uznał, że Prezes Zarządu nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia go na stanowisku przez organ nadzoru.
Postępowanie takie toczy się w przedmiocie wyrażenia przez organ nadzoru zgody na powołanie członka zarządu. Łączy je z postępowaniem dotyczącym stwierdzania niespełniania przesłanki rękojmi fakt oceny przez organ nadzoru przesłanek ustawowych, jakie spełniać powinien członek zarządu zakładu ubezpieczeń. Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku decyzja organu nadzoru bezpośrednio ustala warunki wykonywania działalności przez podmiot nadzorowany (skok, zakład ubezpieczeń). W obu tych postępowaniach organ nadzoru określa bezpośrednio realia wykonywania działalności przez podmioty nadzorowane w ściśle zindywidualizowanych i skonkretyzowanych okolicznościach faktycznych, dokonując oceny konkretnej osoby przez pryzmat spełniania przez nią konkretnych wymogów prawnych. Decyzja organu nadzoru wydana w wyniku negatywnej oceny spełniania przez daną osobę przesłanek ustawowych kształtuje wprost sytuację zakładu ubezpieczeń, gdyż w obu przypadkach akt powołania członka zarządu nie wywołuje skutków prawnych, a jego mandat wygasa (w zakresie przedmiotowej sprawy art. 51 ust. 4 oraz art. 52 ust. 2 u.d.u.r.). Skutki wydania decyzji są zatem w obydwu sytuacjach zbieżne.
Komisja dodała, że w przypadku decyzji dotyczącej niespełniania przez Skarżącą wymagania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 52 ust. 1 u.d.u.r., powstaje sytuacja, w której skład zarządu podmiotu nadzorowanego jest niezgodny z art. 50 ust. 3 u.d.u.r., co wymaga dostosowania działalności zakładu ubezpieczeń do wymagań określonych w przepisach ustawy w terminie 6 miesięcy (art. 54 u.d.u.r.). Sytuacja ta rodzi zatem konkretny obowiązek po stronie Zakładu Ubezpieczeń, a nie Skarżącej. W przypadku zatem postępowania prowadzonego na podstawie art. 52 ust. 1 u.d.u.r., podobnie jak w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 u.d.u.r., nie istnieje materialnoprawna norma pozwalająca na ustalenie zindywidualizowanego, konkretnego interesu prawnego ocenianego członka zarządu.
Zdaniem organu, w realiach niniejszej sprawy Skarżąca posiada interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu przez organ nadzoru. Jest ona wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć stosownymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji publicznej. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem ustalenie, czy Skarżąca spełnia przesłankę rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, określoną w art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r. Niewątpliwym jest, że badanie, czy Skarżąca spełnia warunek wymagany przez prawo do pełnienia funkcji Prezesa Zarządu, określony w art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r., stanowi przedmiot działań i oceny organu nadzoru w toku prowadzonego postępowania. Jednakże nie stanowi to samodzielnej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego.
Sprawą administracyjną jest bowiem władcze jednostronne określenie, czy zakład ubezpieczeń posiada prezesa zarządu, który spełnia wymogi prawne, w tym przypadku prezesa dającego rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, wymaganą przepisami ustawy dla osób pełniących taką funkcję. Wywodzenie interesu prawnego, jak wskazała Komisja, tylko z tego faktu, że między prezesem zarządu a zakładem ubezpieczeń istnieje związek faktyczny i prawny jest nieuzasadnione. Nie można bowiem stać się stroną postępowania administracyjnego tylko z tego powodu, że między zakładem ubezpieczeń będącym stroną tego postępowania a prezesem zarządu funkcjonuje ścisła więź prawna wynikająca z przepisów kodeksu spółek handlowych i przepisów prawa pracy, zaś przedmiot postępowania dotyczy tej relacji prawnej.
Komisja zwróciła uwagę, że wnioskodawcą w zakresie wyrażenia zgodny na powołanie członków zarządu zakładu ubezpieczeń jest Zakład Ubezpieczeń (w przedmiotowym przypadku TUW). Ustawa nie przyznaje legitymacji do występowania z tego rodzaju wnioskami innym podmiotom, w tym samemu prezesowi zarządu TUW. W związku z tym, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe przypisanie interesu prawnego Skarżącej, a w szczególności interes taki nie może być wywodzony z art. 52 ust. 1 u.d.u.r., bowiem stroną tego postępowania administracyjnego jest TUW.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.S. zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.d.u.r., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia niespełniania przez daną osobę wymagań dotyczących pełnienia kluczowych funkcji osoba ta nie posiada przymiotu strony,
- 2) art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r., w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia niespełnienia przez daną osobę wymagań dotyczących pełnienia kluczowej funkcji nie wyznacza ram sprawy administracyjnej,
- 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia umarzającego postępowania w przedmiocie udostępnienie stronie wglądu w akta sprawy, w sytuacji, w której postępowanie to nie było bezprzedmiotowe, albowiem Skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego oraz postanowienia I instancji, a także o zasądzenie od Komisji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że w przedmiotowej sprawie jej interes prawny wynika m.in. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.d.u.r., w wyniku bowiem postępowania prowadzonego przez organ w trybie art. 52 u.d.u.r., organ swoim władczym rozstrzygnięciem stwierdza, czy dana osoba, w tym przypadku Skarżąca, nie spełnia wymagań dotyczących pełnienia kluczowej funkcji (w towarzystwie ubezpieczeń). Decyzja taka, jako akt władczy organu administracji wydany w indywidualnej sprawie przesądza o wypełnieniu przez daną osobę wymagań, których spełnienie jest warunkiem sine qua non do możliwości pełnienia kluczowych funkcji w organach instytucji rynku ubezpieczeniowego. Z brzmienia przywołanego art. 52 ust. 2 u.d.u.r. wynika, że z dniem doręczenia decyzji akt powołania członka zarządu, którego dotyczy decyzja, nie wywołuje skutków prawnych, a mandat członka zarządu wygasa.
Skarżąca zwróciła uwagę, że ustawodawca posłużył się sformułowaniem "(...) członka zarządu, którego dotyczy decyzja (...)", Oznacza to, że zdaniem ustawodawcy, decyzja wydana w trybie art. 52 ust. 1 u.d.u.r., dotyczy członka zarządu, wobec którego organ nadzoru stwierdził okoliczność niespełnienia wymagań dotyczących pełnienia kluczowych funkcji. Dlatego też wykładania organu, że sprawa ta leży wyłącznie na styku - Towarzystwo Ubezpieczeń - Organ nadzoru jest wykładnią błędną, albowiem decyzja taka dotyczy członka zarządu, nie zaś instytucji rynku ubezpieczeń. Nielogicznym byłoby twierdzenie, zdaniem Skarżącej, że decyzji, która dotyczy danej osoby, nie doręcza się tej osobie. Taka wykładnia byłaby wbrew brzmieniu literalnemu art. 52 ust. 2 u.d.u.r.
Skarżąca podniosła także, że z brzmienia zdania drugiego art. 52 ust. 2 u.d.u.r. wynika, że z dniem doręczenia decyzji mandat członka zarządu wygasa. Przepis ten oznacza, że z mocy ustawy zostaje rozerwany stosunek prawny łączący osobę fizyczną, a instytucję rynku ubezpieczeń. Dlatego też nie można się również zgodzić z wykładnią organu nadzoru, że decyzja wydana w trybie art. 52 ust. 1 u.d.u.r., kształtuje tylko sytuację zakładu ubezpieczeń. Uwadze organu uszło bowiem, że decyzja ta kształtuje również sytuację osoby, której dotyczy z uwagi na zniweczenie stosunku łączącego członka zarządu z zakładem ubezpieczeń. Tym samym dotyczy ona również osoby fizycznej, wobec której została wydana i kształtuje jej prawa w sposób negatywny, pozbawiając możliwość zasiadania w organie zakładu ubezpieczeń oraz rozwiązując z mocy prawa stosunek prawny łączący tę osobę z zakładem ubezpieczeń.
Skarżąca nie zgodziła się z organem, że "(...) badanie, czy Skarżąca spełnia przesłankę rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty (...) nie stanowi samodzielnej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego". Zdaniem Skarżącej art. 52 ust. 1 u.d.u.r., wyznacza "sprawę" w rozumieniu k.p.a. Użyte sformułowanie: "organ nadzoru może, w drodze decyzji" oznacza, że w tym zindywidualizowanym przypadku organ nadzoru prowadzi postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją (uznaniową), w wyniku którego stwierdza się niespełnianie przez daną osobę wymagań dotyczących pełnienia kluczowej funkcji. Organ w tym postępowaniu nie prowadzi sprawy dotyczącej określenia, czy zakład ubezpieczeń posiada prezesa zarządu, który spełnia wymogi prawne, lecz czy osoba pełniąca funkcję prezesa zarządu spełnia wymogi prawne. Jest to o tyle istotne, że wykładnia dokonana przez organ nadzoru jest wykładnią rozszerzająca, gdyż z brzmienia przepisu art. 52 ust. 1 u.d.u.r., nie sposób wywieźć, że sprawa dotyczy kwestii "posiadania przez zakład ubezpieczeń osoby, która spełnia wymogi prawne", lecz wyłącznie kwestii posiadania przez prezesa wymogów prawnych.
Mając zatem na uwadze, jak wskazała Skarżąca, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a przepis prawa materialnego nie daje organowi uprawnienia do badania czy zakład ubezpieczeń posiada prezesa zarządu spełniającego wymagania, uzasadnionym jest twierdzenie, że dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. naruszenia art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art, 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r., w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. art. 6 k.p.a., jest wykładnią błędną, co więcej jest wykładnią nieuwzględniającą naczelnej zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a. - zasadzie działania organów na podstawie przepisów prawa.
W wyniku błędnie dokonanej wykładni prawa materialnego, zdaniem Skarżącej, organ nadzoru błędnie utrzymał w mocy postanowienie umarzające postępowanie w przedmiocie dopuszczenia Skarżącej do akt postępowania, albowiem postępowanie nie było bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".
Badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest niezasadna.
Istota sprawy dotyczyła posiadania przez E. S. interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie art. 52 ust. 1 u.d.u.r, a dotyczącym stwierdzenia niespełnienia przez nią jako Prezesa Zarządu TUW, wymagania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r., jakim jest dawanie rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.
W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko KNF, że Skarżąca nie ma interesu prawnego, który pozwalałby na uznanie jej za stronę w tym postępowaniu.
Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Innymi słowy, o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje co do zasady norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2084/12 i z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Stosownie do art. 51 ust. 1 u.d.u.r. powołanie dwóch członków zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń lub krajowego zakładu reasekuracji, w tym prezesa zarządu oraz członka zarządu odpowiedzialnego za zarządzanie ryzykiem, następuje za zgodą organu nadzoru, wyrażoną w drodze decyzji wydawanej na wniosek tego zakładu, chyba że powołanie dotyczy osoby, która uzyskała taką zgodę w poprzedniej kadencji. Natomiast w myśl art.52 ust. 1 u.d.u.r. w przypadku gdy osoba pełniąca kluczową funkcję nie spełnia wymagań określonych w przepisach ustawy, organ nadzoru może, w drodze decyzji, stwierdzić niespełnienie przez daną osobę wymagań dotyczących pełnienia kluczowej funkcji.
Sąd podzielił stanowisko KNF, że w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 52 ust. 1 u.d.u.r., podobnie jak w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 u.d.u.r., nie istnieje materialnoprawna norma pozwalająca na ustalenie zindywidualizowanego, konkretnego interesu prawnego ocenianego członka zarządu.
Argumentację organu wspierają poglądy wyrażone w orzecznictwie sadowym. W postanowieniu z 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 927/17 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Komisji, że Prezes Zarządu nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia go na stanowisku przez organ nadzoru.
Idąc tym tokiem rozumowania nie ma racji Skarżąca, że wykładnia art. 52 ust. 1 u.d.u.r. czyli gdy chodzi o stwierdzenie niespełnienia przez nią wymagań dotyczących pełnienia kluczowej funkcji (prezesa zarządu), dokonana przez organ nadzoru jest wykładnią rozszerzającą.
Należy podkreślić, że sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa materialnego powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ, oznacza po jego stronie istnienie interesu faktycznego a nie prawnego, który musi być umocowany w określonej normie prawa. Interes faktyczny natomiast nie daje prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Tak też jest to w przypadku Skarżącej, której niewątpliwe i bezdyskusyjne zainteresowanie sposobem rozstrzygnięcia tej sprawy akcentowane w skardze nie przekłada się na normę prawa, na podstawie której organ sprawę tę rozstrzygnął, która przyznawałaby jej interes prawny w tej sprawie. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, tymi przepisami nie są art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.d.u.r., oraz art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r.
Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.d.u.r., oraz art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r., w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, zatem zarzuty skargi w tym zakresie okazały się niezasadne.
Celem uzupełnienia trafnej argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z 7 marca 2018 r. o sygn. II GSK 3460/17. Wyjaśniono tam, że krąg stron biorących udział w postępowaniu głównym, w którym to organ administracji publicznej, rozstrzygając o prawie lub obowiązku określonego podmiotu załatwia merytorycznie sprawę, jest określony i nie ulega zmianie w prowadzonym przez ten organ postępowaniu wpadkowym (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2668/15; dostępny w CBOSA). Powyższe oznacza, że postępowanie wpadkowe (w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest to postępowanie o prawo wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.), które nie jest postępowaniem w sprawie, nie służy i nie może wręcz służyć czynieniu ustaleń w podstawowej dla bytu sprawy administracyjnej kwestii jaką jest identyfikacja strony/stron danego postępowania.
Ustalenie takie następuje w postępowaniu właściwym w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz konkretny przepis prawa materialnego i, co należy powtórzyć, dokonuje się na wstępie tego postępowania. Jeżeli zatem organ stwierdza brak przepisu sytuującego interes prawny określonego podmiotu prawa to znaczy, że brak jest konstytutywnego elementu sprawy administracyjnej i prowadzić jej nie można (por. Kiełkowski T., Sprawa administracyjna, Kraków 2004, str. 51-52, 115-116 przywołane za J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, wyd. 11).
Z kolei materialnoprawne osadzenie określonej sprawy administracyjnej pozwala zidentyfikować stronę postępowania, której zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, co dotyczy m.in. prawa wglądu do akt sprawy. Powyższe pozwala na sformułowanie tezy, że podmiot, który nie został uznany za stronę postępowania w postępowaniu właściwym z racji braku osadzonego w konkretnym przepisie prawa materialnego interesu prawnego, czego wymaga art. 28 k.p.a., nie ma tego przymiotu w postępowaniach wpadkowych.
W konsekwencji należy stwierdzić, że postępowanie wpadkowe o umożliwienie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wglądu do akt sprawy, wszczęte z inicjatywy osoby nieuznanej przez organ za stronę postępowania, nie może inaczej, niż w postępowaniu głównym, określać stron postępowania identyfikujących daną sprawę administracyjną.
W tej sytuacji również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. nie okazał się słuszny, zaś odmowa wglądu w akta sprawy miała uzasadnione podstawy prawne.
Dlatego też zaskarżone postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Ponadto Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu innych uchybień powodujących konieczność uwzględnienia skargi.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego WSA Sławomira Kozika do wyroku WSA w Warszawie z 30 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 953/18.
Nie zgadzam się z ww. wyrokiem Sądu. Moim zdaniem należało uchylić zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie I instancji, wydane w niniejszej sprawie.
Spór w sprawie dotyczy interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia niespełnienia przez Prezesa Zarządu T. wymagania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r., jakim jest dawanie rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Organ uznał, że Skarżąca będąca Prezesem Zarządu T., nie mając interesu prawnego w tym postępowaniu, nie jest stroną tego postępowania w związku z czym umorzył postępowanie wpadkowe w sprawie udostępnienia Skarżącej akt postępowania.
Nie zgadzam się ze stanowiskiem KNF, że Skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia niespełnienia przez Prezesa Zarządu T. wymagania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r., jakim jest dawanie rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, ponieważ nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu.
W myśl art. 28 K.p.a., Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką zatem, legitymującą dany podmiot do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego jest posiadanie przez ten podmiot interesu prawnego lub obowiązku, ze względu na który podmiot ten żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. O istnieniu interesu prawnego natomiast decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Interes prawny to interes chroniony w przepisach prawa materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1665/12).
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14).
W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r., sygn. akt II GSK 972/13, z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14). Bezpośredniość interesu prawnego strony oznacza jej sytuację prawną, która wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Realność interesu prawnego oznacza natomiast jego rzeczywiste istnienie w dacie stosowania danych norm prawa materialnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, LEX nr 81670).
Wymagania jakie musi spełniać członek zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, zostały określone w art. 48 ust. 1 u.d.u.r., z którego wynika, że członkiem zarządu zakładu ubezpieczeń, członkiem zarządu zakładu reasekuracji, a w przypadku zakładu wykonującego działalność ubezpieczeniową lub reasekuracyjną w formie spółki europejskiej, w której przyjęto system monistyczny - członkiem rady administrującej, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 4-7, może być osoba, która spełnia łącznie następujące wymagania: 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych;
- 2) posiada wyższe wykształcenie uzyskane w Rzeczypospolitej Polskiej lub uzyskane w innym państwie wykształcenie będące wykształceniem wyższym w rozumieniu właściwych przepisów tego państwa;
- 3) nie była skazana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe prawomocnym wyrokiem sądu;
- 4) daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty.
Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 1 u.d.u.r., w przypadku gdy osoba pełniąca kluczową funkcję nie spełnia wymagań określonych w przepisach ustawy, organ nadzoru może, w drodze decyzji, stwierdzić niespełnienie przez daną osobę wymagań dotyczących pełnienia kluczowej funkcji. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 26 lit. a u.d.u.r. osobami pełniącymi kluczowe funkcje są m.in. członkowie zarządu zakładu ubezpieczeń. Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.d.u.r. z dniem doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 1, akt powołania członka zarządu, którego dotyczy decyzja, nie wywołuje skutków prawnych, a mandat członka zarządu wygasa.
Uważam, że interes prawny Skarżącej w postępowaniu dotyczącym spełniania przez daną osobę wymagań dotyczących pełnienia kluczowej funkcji, wynika z art. 48 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 u.d.u.r., w związku z czym Skarżąca jest stroną tego postępowania i ma prawo dostępu do akt administracyjnych tego postępowania. Komisja, umarzając postępowanie w sprawie udostępnienia Skarżącej akt tego postępowania naruszyła zatem powyższe przepisy poprzez ich błędną interpretację uznając, że nie wynika z nich interes prawny Skarżącej, jak również naruszyła art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, na skutek przyjęcia, że Skarżąca nie jest stroną w przedmiotowej sprawie.
Zgadzam się z organem, że w sprawie wszczętej na podstawie art. 52 ust. 1 u.d.u.r., interes prawny, a w konsekwencji status strony postępowania posiada T.. Nie zgadza się natomiast ze stanowiskiem Komisji, że przepisy art. 48 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 u.d.u.r. regulują wyłącznie sytuację prawną zakładu ubezpieczeń, nie regulują natomiast sytuacji prawnej osoby pełniącej kluczową funkcję, odnośnie której organ nadzoru stwierdza w drodze decyzji niespełnienie przez nią wymagań wymienionych w art. 48 ust. 1 u.d.u.r.
Moim zdaniem, ustawodawca określając normą prawną konkretne wymogi jakie musi spełniać dana osoba, aby mogła zostać członkiem zarządu zakładu ubezpieczeń, a następnie nadając organowi nadzoru kompetencję do władczego rozstrzygania o niespełnianiu tych wymogów przez członka zarządu, nie reguluje wyłącznie sytuacji prawnej zakładu ubezpieczeń, ale reguluje również sytuację prawną tej osoby. Z art. 48 ust. 1 u.d.u.r. wynika więc dla osoby, która spełnia określone w tym przepisie wymogi i doszła do porozumienia z zakładem ubezpieczeń, uprawnienie do pełnienia kluczowej funkcji, a więc i członka zarządu zakładu ubezpieczeń. O uprawnieniu tym natomiast może władczo rozstrzygać organ nadzoru w decyzji, wydanej na podstawie art. 52 ust. 1 u.d.u.r. Kompetencja Komisji w tym zakresie stanowi jeden z wielu elementów współkształtujących instrumenty reglamentacji oraz nadzoru nad działalnością zakładów ubezpieczeń, podobnie jak wynikająca z art. 51 ust. 1 u.d.u.r., kompetencja wyrażania w drodze decyzji zgody na powołanie dwóch członków zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń lub krajowego zakładu reasekuracji, w tym prezesa zarządu oraz członka zarządu odpowiedzialnego za zarządzanie ryzykiem.
Realizacja jednak nadzoru nad działalnością zakładów ubezpieczeń poprzez instrumenty nadzoru personalnego wyrażone w art. 51 ust. 1 oraz ust. 3, jak również w art. 52 ust. 1 u.d.u.r., dotyka również, mającego umocowanie w przepisach prawa materialnego (art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 52 ust. 1 u.d.u.r.), interesu prawnego osoby, której dotyczą decyzje wydane na podstawie tych przepisów. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Komisji, że rozstrzygnięcia organu nadzoru w tym zakresie oddziałują bezpośrednio, wyłącznie na status prawny zakładu ubezpieczeń.
W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, LEX nr 81670). Uważam, że rozstrzygnięcie organu nadzoru wydane w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 52 ust. 1 u.d.u.r. oddziałuje bezpośrednio, zarówno na status prawny zakładu ubezpieczeń, jak i Skarżącej. Dlatego interes Skarżącej w takim postępowaniu nie ogranicza się tylko do interesu faktycznego. Skutki prawne decyzji administracyjnej stwierdzającej, że osoba pełniąca kluczową funkcję nie spełnia wymagań określonych w przepisach ustawy, zostały określone w art. 52 ust. 2 u.d.u.r. i są to skutki prawne dotyczące również członka zarządu lub członka rady nadzorczej, którego dotyczy decyzja.
Skarżąca zatem posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie spełniania przez osoba pełniącą kluczową funkcję wymagań określonych w przepisach ustawy i jest to interes prawny bezpośredni, konkretny, realny i znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. Oznacza to, że Skarżąca ma prawo wglądu do akt administracyjnych takiego postępowania administracyjnego.
Zgadzam się w zupełności z Komisją, że interes prawny Skarżącej nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej, w tym umowy cywilnoprawnej. Umowa cywilnoprawna łącząca T. i Skarżącą skutkuje natomiast tym, że Skarżąca pełniąc kluczową funkcję w T. znalazła się w obszarze działalności podlegającej ścisłej reglamentacji u.d.u.r. Oznacza to, że organ nadzoru może na podstawie art. 52 ust. 1 u.d.u.r., czy Skarżąca spełnia wymagania określone w art. 48 ust. 1 u.d.u.r. i wydać w tej sprawie władcze rozstrzygnięcie administracyjne skutkujące wygaśnięciem mandatu członka zarządu Skarżącej. Interes prawny Skarżącej wynika zatem, w niniejszej sprawie, z art. 48 ust. 1 i art. 52 ust. 1 u.d.u.r.