Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 957/18

Uzasadnienie

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "KNF", "Komisja" lub "organ") decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 196 z późn. zm.), dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym", oraz art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 185, poz. 1439 z późn. zm.), dalej "ustawa o ofercie" lub "u.o.p.", w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 615), dalej "ustawa zmieniająca z marca 2016 r.", oraz art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z marca 2016 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy K.B. (dalej "skarżący" lub "strona", "członek zarządu spółki") zakończonej decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu spółki w wysokości [...] zł:

A. uchyliła zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt A l.-III., w zakresie nakładającym na członka zarządu spółki karę pieniężną w wysokości [...] zł;

B. nałożyła na członka zarządu spółki karę pieniężną w wysokości [...] zł, wobec stwierdzenia rażącego naruszenia przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej "spółka", "[...]" lub "emitent") obowiązków informacyjnych tj. wobec tego, że spółka:

1. I. w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2012 nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 791), dalej "ustawa zmieniająca z marca 2017 r.":
2. 1. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 113, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie informacji bieżących i okresowych", w zw. z par. 37 lit. b Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 7 (dalej "MSSF 7") przyjętego rozporządzeniem Komisji (WE) 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. UE L 320 z 29.11.2008 str. 1-481, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie Komisji 1126/2008", oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012 czynników wziętych pod uwagę przy ustalaniu wartości aktywów finansowych, w przypadku których wykazano utratę wartości, oraz kryteriów stosowanych w celu ustalenia, czy istnieją obiektywne dowody potwierdzające stratę z tytułu utraty wartości aktywów finansowych, zgodnie z par. B5 lit. f załącznika B do MSSF 7;
3. 2. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 31 i par. 36 lit. a i b MSSF 7 oraz par. B6 załącznika B stanowiącego integralną część MSSF 7 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012 pełnych informacji dotyczących charakteru pożyczki krótkoterminowej w formie linii odnawialnej udzielonej przez spółkę [...] Sp. z o.o. [...] i spółce K. sp. z o.o. [...] oraz informacji o charakterze instrumentów finansowych stanowiących zabezpieczenie spłaty tej pożyczki;
4. 3. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 39 lit. c, par. 31 i par. 32A MSSF 7 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez brak zamieszczenia rzetelnych i kompletnych ujawnień związanych z ryzykiem płynności w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012;
5. 4. w zw. z § 91 ust. 6 pkt 11 w zw. z § 92 ust. 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez ujawnienie w sprawozdaniu z działalności grupy kapitałowej spółki za rok 2012 nierzetelnych i niekompletnych ujawnień w odniesieniu do oceny, wraz z jej uzasadnieniem, dotyczącej zarządzania zasobami finansowymi, ze szczególnym uwzględnieniem zdolności wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań, oraz określenia ewentualnych zagrożeń i działań, jakie spółka podjęła lub zamierza podjąć w celu przeciwdziałania tym zagrożeniom;
6. II. pięćdziesięciotrzykrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 724), dalej "ustawa zmieniająca z lutego 2017 r.", ponieważ nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do [...] października 2013 r. informacji poufnych dotyczących 53 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji;
7. III. w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2013 nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2017 r., w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 37 lit. b MSSF 7, oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2013 czynników wziętych pod uwagę przy ustalaniu wartości aktywów finansowych, w przypadku których wykazano utratę wartości, oraz kryteriów stosowanych w celu ustalenia, czy istnieją obiektywne dowody potwierdzające stratę z tytułu utraty wartości aktywów finansowych, zgodnie z par. B5 lit. f załącznika B do MSSF 7;

C. umorzyła postępowanie w zakresie dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w związku z rażącym naruszeniem przez spółkę obowiązków informacyjnych polegającym na tym, że szesnastokrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r. i nie przekazała Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do [...] marca 2013 r. informacji poufnych dotyczących 16 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

KNF wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, wobec stwierdzenia rażącego naruszenia przez spółkę art. 56 ustawy o ofercie w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków informacyjnych w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki.

Postępowanie zostało wszczęte w związku z uprzednim wydaniem przez organ w dniu [...] lipca 2017 r. decyzji nr [...] o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł, wobec stwierdzenia, że spółka m.in.

I. w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2012 nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2017 r.:

1. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, w zw. z par. 37 lit. b MSSF 7 przyjętego rozporządzeniem Komisji 1126/2008 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012 czynników wziętych pod uwagę przy ustalaniu wartości aktywów finansowych, w przypadku których wykazano utratę wartości, oraz kryteriów stosowanych w celu ustalenia, czy istnieją obiektywne dowody potwierdzające stratę z tytułu utraty wartości aktywów finansowych, zgodnie z par. B5 lit. f załącznika B do MSSF 7;

2. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 31 i par. 36 lit. a i b MSSF 7 oraz par. B6 załącznika B stanowiącego integralną część MSSF 7 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012 pełnych informacji dotyczących charakteru pożyczki krótkoterminowej w formie linii odnawialnej udzielonej przez spółkę [...] Sp. z o.o. [...] i spółce K. sp. z o.o. [...] oraz informacji o charakterze instrumentów finansowych stanowiących zabezpieczenie spłaty tej pożyczki;

3. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 39 lit. c, par. 31 i par. 32A MSSF 7 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez brak zamieszczenia rzetelnych i kompletnych ujawnień związanych z ryzykiem płynności w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012;

4. w zw. z § 91 ust. 6 pkt 11 w zw. z § 92 ust. 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez ujawnienie w sprawozdaniu z działalności grupy kapitałowej spółki za rok 2012 nierzetelnych i niekompletnych ujawnień w odniesieniu do oceny, wraz z jej uzasadnieniem, dotyczącej zarządzania zasobami finansowymi, ze szczególnym uwzględnieniem zdolności wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań, oraz określenia ewentualnych zagrożeń i działań, jakie spółka podjęła lub zamierza podjąć w celu przeciwdziałania tym zagrożeniom;

II. siedemdziesięciokrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., ponieważ nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do [...] października 2013 r. informacji poufnych dotyczących 70 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji;

III. w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2013 nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r., w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 37 lit. b MSSF 7, oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2013 czynników wziętych pod uwagę przy ustalaniu wartości aktywów finansowych, w przypadku których wykazano utratę wartości, oraz kryteriów stosowanych w celu ustalenia, czy istnieją obiektywne dowody potwierdzające stratę z tytułu utraty wartości aktywów finansowych, zgodnie z par. B5 lit. f załącznika B do MSSF 7.

Po rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, organ w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...]. Komisja orzekła o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł wobec stwierdzenia rażącego naruszenia przez spółkę obowiązków informacyjnych określonych w art. 56 ustawy o ofercie. W pozostałym zakresie postępowanie umorzono z uwagi na przedawnienie możliwości nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do naruszeń w sekcji B pkt I-III decyzji, zaś w odniesieniu do naruszeń wymienionych sekcji B pkt IV, z uwagi na błędne ustalenie faktyczne zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanej w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego wobec spółki.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komisja wydała decyzję z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że ponownie rozpatrzyła zebrany w sprawie materiał dowodowy dokonując ponownie ustaleń faktycznych i prawnych oraz oceny całokształtu tego materiału. Stan faktyczny i stan prawny okazał się tożsamy z ustalonym w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji w I instancji.

Jak ustalono w toku postępowania skarżący pełnił funkcję w zarządzie emitenta od 2010 r. do dnia [...] czerwca 2014 r., kiedy to złożył radzie nadzorczej oświadczenie o rezygnacji z pełnionej funkcji. W okresie od [...] kwietnia 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. pełnił funkcję prezesa zarządu emitenta. W 2010 r. ustalono w spółce sposób reprezentacji, który nie uległ zmianie do dnia wydania decyzji przez KNF, a mianowicie emitenta mógł reprezentować prezes zarządu lub wiceprezes zarządu samodzielnie, dwóch członków zarządu łącznie lub członek zarządu łącznie z prokurentem. Mocą wpisu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący został wykreślony ze składu zarządu spółki w KRS.

Zdaniem Komisji podjęcie funkcji w organie zarządzającym emitenta było jednoznaczne z przyjęciem odpowiedzialności za zapewnienie, aby obowiązki informacyjne wynikające z przepisów były wypełnianie prawidłowo. Osoby sprawujące zarząd nad spółką (w tym skarżący jako członek zarządu spółki a następnie prezes zarządu spółki), posiadając informacje o rzeczywistym stanie finansowym spółki i grupy kapitałowej powinny były dołożyć należytej staranności, aby wszystkie informacje w sposób rzetelny i kompletny przedstawić inwestorom. W ocenie organu osoby te miały wiedzę o sytuacji finansowej spółek, którym spółki z grupy kapitałowej emitenta udzielały pożyczek lub od których spółki z grupy kapitałowej emitenta nabywały obligacje oraz o pogarszającej się sytuacji finansowej emitenta, jak i jego grupy kapitałowej. Pogarszająca się od 2012 r. sytuacja finansowa grupy kapitałowej emitenta doprowadziła w konsekwencji do opóźnień, a następnie zaprzestania wywiązywania się z obowiązków związanych z wyemitowanymi już wcześniej obligacjami.

Skarżący nie przedstawił argumentacji, jak i żadnych dowodów, które mogłyby wpłynąć na zmianę tej oceny, w szczególności takim argumentem nie mógł być brak komunikacji pomiędzy członkami zarządu, którzy solidarnie jako organ jednostki odpowiadali za jej działania, w tym rachunkowości i obowiązki informacyjne. Odpowiedzialność za realizację zadań z zakresu rachunkowości, w tym sporządzenie sprawozdań finansowych zgodnie z przepisami, wyraźnie wskazują przepisy ustawy o rachunkowości (por. art. 4a ust. 1 i art. 4 ust. 5). W zakresie obowiązków informacyjnych dotyczących przekazywania informacji poufnych, Komisja wskazała, że stosownie do art. 371 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1578 z późn. zm.), dalej "k.s.h.", wszyscy członkowie wieloosobowego zarządu spółki byli obowiązani do wspólnego prowadzenia jej spraw, a statut spółki nie ograniczał ich obowiązków w tym zakresie.

W toku postępowania skarżący zeznał, że zakres jego obowiązków zmieniał się nieznacznie w zależności od pełnionej funkcji. Zdaniem Komisji zakres obowiązków skarżącego oraz stosowane przez spółkę praktyki i procedury w zakresie obowiązków informacyjnych pozostawały bez wpływu na możliwość nałożenia na skarżącego kary administracyjnej, co najwyżej mogły wpływać na jej wysokość, co też KNF uwzględniła. Fakt, iż przekazywanie informacji poufnych należało do zadań innego członka zarządu, w ocenie organu, nie miało znaczenia dla oceny naruszenia obowiązków ciążących na skarżącym, będącym najpierw członkiem zarządu, a następnie prezesem zarządu emitenta.

Komisja wskazała, że przy wymierzaniu kary pieniężnej uwzględniła na korzyść skarżącego, że nie dopuścił się wcześniej naruszenia ustawy o ofercie oraz nie był uprzednio karany za stwierdzone naruszenia. Jako okoliczność łagodzącą KNF wzięła pod uwagę stopień przyczynienia się skarżącego do powstania naruszenia prawa, tj. okoliczność, że w okresie, gdy skarżący był członkiem zarządu spółki, ale nie prezesem, tj. do [...] kwietnia 2013 r., nie podlegały mu prace działu finansowo-księgowego ani działu korporacyjnego, który odpowiadał za przygotowywanie raportów giełdowych, co jednak biorąc pod uwagę okoliczności obciążające w mniejszym stopniu wpłynęło na wymiar nałożonej kary. Okolicznościami łagodzącymi była również gotowość skarżącego do współpracy z Komisją. Przy wymiarze kary wzięta została pod uwagę sytuacja finansowa i majątkowa skarżącego, jednak przesłanka ta nie mogła być traktowana w kategoriach kluczowej, która miałaby decydujące znaczenie dla określenia wysokości kary pieniężnej.

W toku postępowania KNF nie uwzględniła wniosku o przeprowadzenie dowodu z protokołów posiedzeń zarządu spółki na okoliczność ustalenia zakresu obowiązków skarżącego oraz poszczególnych członków zarządu spółki. Komisja nie uwzględniła tego wniosku dowodowego stojąc na stanowisku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy związanych z zakresem obowiązków był kompletny i wystarczający, wszystkie okoliczności będące przedmiotem oceny w postępowaniu zostały w wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy stopniu udowodnione i nie było konieczne przeprowadzanie kolejnych dowodów.

Komisja wskazała, iż uchylenie w części decyzji z dnia [...] grudnia 2017 było związane z zaistniałymi zmianami legislacyjnymi wprowadzającymi w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucję przedawnienia w odniesieniu do deliktów administracyjnych. W konsekwencji w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy KNF ustaliła, iż w odniesieniu do szesnastu przypadków braku publikacji informacji poufnych upłynął, ustalony w art. 189g § 1 k.p.a., termin 5 lat na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Komisji 5-letni termin został przerwany wydaniem w dniu [...] marca 2018 r. przedmiotowej decyzji, co oznacza, że przedawnienie możliwości nałożenia kary administracyjnej dotyczy jedynie naruszeń popełnionych przed datą [...] marca 2013 r. (5-letni termin liczony wstecz od daty wydania decyzji). Dlatego też Komisja z urzędu uznała za bezprzedmiotowe postępowania w zakresie naruszeń wskazanych w sekcji C, bowiem naruszenia wskazane tamże zostały popełnione przed [...] marca 2013 r. W związku zaś ze zmniejszeniem liczby naruszeń, za które możliwe było nałożenie kary pieniężnej na skarżącego, z 69 do 53 przypadków zaistniała konieczność uwzględnienia powyższej okoliczności w toku miarkowania kary pieniężnej oraz umorzenia postępowania, co też nastąpiło.

Na decyzję KNF skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenia w pkt II petitum skargi:

1. I. art. 189c k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię objawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, iż przepis ten pozwala na jednoczesne zastosowanie dwóch ustaw: częściowo ustawy nowej, zaś częściowo ustawy obowiązującej poprzednio,
2. II. art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej z lutego 2017 r. oraz art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z marca 2016 r. poprzez ich nieprawidłową wykładnię objawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, iż przepisy te pozwalają na zastosowanie częściowo ustawy nowej, zaś częściowo ustawy dotychczasowej (na wypadek uznania przez Sąd, że przepisy te stanowią regulację szczególną wobec art. 189 c k.p.a.),
3. III. art. 68 § 1 oraz art. 4 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 96 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, w oparciu o uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku czynów opisanych w punkcie B. l.-Ill. zaskarżonej decyzji,
4. IV. art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. i odmienne orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nałożenie na skarżącego kary administracyjnej w wysokości [...] zł za naruszenia opisane w punkcie B.I.—III. decyzji z dnia [...] marca 2018 r., podczas gdy z uwagi na przedawnienie deliktów administracyjnych opisanych w punkcie B.I.-IIl. decyzji z dnia [...] marca 2018 r. postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe i organ winien był wydać decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. i umorzeniu postępowania w całości,
5. V. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł za czyny opisane w punkcie B.I.-III. zaskarżonej decyzji.

Na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powołanych wyżej zarzutów, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. VI. art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. i odmienne orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nałożenie na skarżącego kary administracyjnej w wysokości [...] zł za naruszenia opisane w punkcie B.I.—III. decyzji z dnia [...] marca 2018 r., pomimo nieuprawnionego wszczęcia z urzędu postępowania przeciwko skarżącemu, jako członkowi zarządu spółki, w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 i ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016, podczas gdy wszczęcie postępowania mogło nastąpić jedynie w postaci wydania ostatecznej decyzji przeciwko spółce,
2. VII. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji o zawieszeniu postępowania prowadzonego w sprawie skarżącego pomimo iż zgodnie z art. 96 ust. 1 w zw. z ust. 6 i ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. wydanie decyzji w jego sprawie uzależnione jest od istnienia ostatecznej decyzji rozstrzygającej o ewentualnej odpowiedzialności administracyjnej spółki, a tym samym brak było podstaw, by nałożyć karę na skarżącego (na wypadek, gdyby Sąd uznał, że rozstrzygnięcie w sprawie odpowiedzialności emitenta na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.),
3. VIII. art. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 i ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r., poprzez jego błędną wykładnię objawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, iż "wydanie decyzji" przeciwko emitentowi może być interpretowane jako wydanie decyzji nieostatecznej, a tym samym nieuprawnione przyjęcie, iż w realiach rozpoznawanej sprawy spełniona została przesłanka nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na członka zarządu emitenta, o której mowa w art. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 i ust. 7 ustawy o ofercie w postaci istnienia uprzedniej decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej na emitenta,
4. IX. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 i ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r., poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od zawinienia,
5. X. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji niepoczynienie stosownych ustaleń zmierzających do wykazania co najmniej tego:
6. - jaki był podział obowiązków pomiędzy członkami zarządu spółki i w jaki sposób podział ten funkcjonował, w szczególności czy był sformalizowany,
7. - jaki był zakres powiązań pomiędzy emitentem a innymi spółkami wchodzącymi w skład grupy, w szczególności czy zdarzenia występujące w jednej ze spółek zależnych były niezwłocznie i bezpośrednio wiadome spółce dominującej,
8. - w jakim stopniu skarżący polegał na zapewnieniach co do prawidłowości raportowania danych finansowych, składanych przez pozostałych członków zarządu i profesjonalistów z E., D. oraz E.,
9. - czy rzekome naruszenia przepisów regulujących sposób i zakres raportowania miały charakter rażący, w szczególności czy wynikały z niezastosowania się do regulacji o jednoznacznym, jasnym charakterze, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, objawiających się w nieuprawnionym przyjęciu, iż raporty dotyczące sytuacji finansowej grupy kapitałowej przekazywane przez spółkę były niezgodne z obowiązującymi przepisami, zaś naruszenie to było zawinione przez skarżącego,
10. XI. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie wniosków dowodowych złożonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na okoliczność ustalenia zakresu obowiązków skarżącego oraz poszczególnych członków zarządu spółki,
11. XII. art. 10 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia rozprawy, pomimo iż w sprawie zachodziła potrzeba przesłuchania świadków oraz skarżącego, co organ zastąpił poprzez zwrócenie się do skarżącego o przekazanie pisemnych wyjaśnień oraz posiłkował się dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu przeciwko spółce, co naruszyło prawo do obrony skarżącego i uniemożliwiło mu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu,
12. XIII. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne ustalenie, że fakt, iż emisja obligacji przez spółkę nie przekraczała 10% kapitałów własnych emitenta, zaś spółka w zakresie obowiązku raportowania bazowała na § 5 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, było bez znaczenia dla możliwości przypisania odpowiedzialności administracyjnej spółki, a w konsekwencji również skarżącemu, pomimo iż sposób raportowania był uzgadniany przez władze spółki z podmiotem profesjonalnym, tj. [...],
13. XIV. art. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 i ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. poprzez przyjęcie, iż naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę miało charakter rażący, podczas gdy administracyjna kara pieniężna nałożona na spółkę została orzeczona w wysokości 30% maksymalnego zagrożenia, a na skarżącego w wysokości 80%, skarżący nie ponosił winy za ewentualne niedopełnienie obowiązków informacyjnych, ponieważ nie zajmował się kwestiami finansowymi spółki, zaś przepisy nakładające na spółkę obowiązki informacyjne były niejasne, więc zastosowanie się przez spółkę do jednej z możliwych wykładni tychże przepisów wyklucza możliwość uznania, że rzekome naruszenia miały charakter rażący.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, wobec przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji w związku z jej wydaniem z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie postanowienia KNF o odmówieniu uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325 t.j.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna, gdyż kwestionowana decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2018 r. jest zgodna z prawem. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] złotych na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Podkreślając, że prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres postępowania dowodowego należy odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia jest przede wszystkim powoływany wyżej art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości [...] złotych. Kara nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, upłynęło więcej niż 6 miesięcy (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie).

Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny stanowiska organu o zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek warunkujących nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, a tym samym ocena, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że w stosunku do tego członka zarządu spółki ziściły się przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Punktem wyjścia dla analizy stanu faktycznego niniejszej sprawie było zastosowanie mechanizmu sankcji sprzężonych. Na rynku kapitałowym istnieje usankcjonowana normatywnie odpowiedzialność administracyjnoprawna podmiotów podlegających nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego. Jedną z takich grup objętych nadzorem są emitenci papierów wartościowych (w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ofercie), podlegający podstawowej odpowiedzialności określonej w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. W przypadku stwierdzenia naruszenia określonych ustawą norm prawa administracyjnego materialnego, KNF z mocy powołanego przepisu może zastosować stosowną sankcję (wykluczenie na czas określony lub bezterminowo papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożenie - przy wzięciu pod uwagę w szczególności sytuacji finansowej podmiotu, na który kara jest nakładana - kary pieniężnej do wysokości [...] złotych, albo zastosowanie obu sankcji łącznie).

Zastosowanie sankcji administracyjnoprawnej wobec emitenta papierów wartościowych (bądź wprowadzającego), czyli sankcja podstawowa, stanowi podstawę do zastosowania sankcji sprzężonej w stosunku do określonego kręgu osób (sankcja wtórna) odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta papierów wartościowych. W przypadku rażącego naruszenia przez emitenta (lub wprowadzającego) sankcjonowanych obowiązków administracyjnoprawnych Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej karę pieniężną do wysokości [...] złotych na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. W przypadku tej odpowiedzialności ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, że kara taka nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji zawierającej sankcję pierwotną upłynęło więcej niż 6 miesięcy (M. Dyl, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., VI SA/Wa 1716/08, Lex nr 138297).

Odpowiedzialność wymienionych osób, jako członków zarządu spółki, pozostaje więc w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną. Jest to uzasadnione tym, że przecież działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia po temu prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia. Co przy tym nie mniej istotne, zasadą jest - jak wynika to z kolei z art. 371 k.s.h. - że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, to wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej.

W świetle przywołanej regulacji prawnej oraz wynikających z niej konsekwencji, przesłanki nałożenia kary pieniężnej, o której mowa na jej gruncie zostały ukształtowane w ten sposób, że pierwszą z nich stanowi wydanie przez KNF decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 96, to jest decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obowiązków przez emitenta, drugą z nich stanowi stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w ust. 6 art. 96 pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zaś trzecią przesłanką, określoną w ust. 7 art. 96 - temporalną i o charakterze prekluzyjnym - jest termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona, i który determinuje tym samym możliwość dochodzenia i egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu spółki.

Reasumując Komisja może nałożyć karę, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, na osobę, która pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, w przypadku rażącego naruszenia obowiązków przewidzianych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie przez emitenta.

Powyższe oznacza zatem, że decyzja wydawana na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie ma charakter uznaniowy. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Opisane w stanie faktycznym naruszenia obowiązków informacyjnych dotyczą nieprzekazania w terminie istotnych danych dotyczących sytuacji finansowej spółki publicznej, w oparciu o które we właściwym czasie osoby trzecie mogły podejmować racjonalne decyzje inwestycyjne. Działanie takie stanowiło jaskrawy przykład naruszenia obowiązków informacyjnych emitenta.

Zakres badania KNF, a także sądu administracyjnego, kontrolującego sankcyjną decyzję Komisji nałożoną na członka zarządu, został w niniejszej sprawie zawężony na skutek zastosowania przedstawionego powyżej tzw. mechanizmu sankcji sprzężonych. Jak słusznie bowiem stwierdził NSA w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 1248/17, LEX nr 2682111, nie uznając zarzutów procesowych osoby pełniącej funkcję członka zarządu w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art.96 ust.6 ustawy o ofercie zmierzających do wykazania, że kontrolowany wyrok jest wadliwy, bo akceptuje stanowisko KNF o nałożeniu kary na członka zarządu, bez odniesienia tej kary do decyzji nakładającej karę na spółkę." W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stwierdził, że dla tego rodzaju spraw jakimi jest odpowiedzialność członka zarządu za rażące naruszenia prawa spółki, istotne są tylko dwie okoliczności: decyzja o ukaraniu spółki i ustawowo ustalony okres od jej wydania do ukarania członka zarządu.

Wszelkie inne okoliczności są nieistotne, tym samym nie powinny, a nawet nie mogą być elementem poprawnie ustalonego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy objętej skargą. Okoliczności istotne dla ukarania spółki w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinny być podnoszone w postępowaniu dotyczącym spółki, a więc w innym niż to, które dotyczy członka zarządu. W wyroku tym podkreślono jednocześnie znaczenie wydania decyzji nakładającej karę na spółkę. Wiązanie ustaleń faktycznych sprawy dotyczącej odpowiedzialności członka zarządu ze stanem faktycznym dla sprawy dotyczącej spółki jest nieuprawnione.

Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i z powyższych względów uznaje za niezasadne zarzuty sformułowane w pkt II.XIII etitum skargi - naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 7 w związku z 77 § 1, 107 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w pkt II.XIV – naruszenia art.96 ust.6 i ust.7 u.o.p., odnoszące się w całości do stanu faktycznego ustalonego w uprzednim postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec spółki, w którym ustalono dopuszczenie się przez spółkę rażących naruszeń obowiązków informacyjnych - a w konsekwencji zmierzające do wykazania nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. KNF był bowiem w niniejszej sprawie związany treścią wydanej przez siebie ostatecznej (a obecnie i prawomocnej) decyzji wydanej wobec spółki w zakresie rażącego naruszenia przez nią obowiązków informacyjnych.

Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Organ zatem był związany własną decyzją wydaną wobec spółki.

Należy podkreślić, że Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.196 z późn. zm.), dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym", oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawa o ofercie", w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 433), dalej "ustawa zmieniająca z 2013 r.", w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r., w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z marca 2016 r. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 724), dalej "ustawa zmieniająca z lutego 2017 r.", oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 791), dalej "ustawa zmieniająca z marca 2017 r.", po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej, decyzją KNF z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł, uchyliła w całości decyzję wydaną w pierwszej instancji jednocześnie nałożyła na spółką karę w wysokości [...] zł wobec stwierdzenia, że Spółka [...] dopuściła się rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych o których moa w art.56 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie, w okresie pełnienia przez stronę funkcji członka zarządu, szczegółowo opisanych w decyzji organu:

W powołanej wyżej ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Komisja stwierdziła, że naruszenie wymienionych wyżej obowiązków informacyjnych przez Spółkę miało charakter rażący; Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt 1348/18 oddalił skargę na powyższą decyzję ostateczną nakładająca karę pieniężna na emitenta.

Sąd chciałby przy tym podkreślić, że normy prawa regulujące publiczny obrót papierami wartościowymi mają na celu ochronę zasady transparentności (przejrzystości) rynku kapitałowego. W tym celu ustawodawca nakłada na emitentów obowiązki informacyjne, służące realizacji tej zasady. Zasadę tę wyznaczają dwa podstawowe wymogi: informowanie uczestników rynku kapitałowego przez emitentów oraz równy (niedyskryminujący nikogo) dostęp do informacji. Zasada ta ma wyjątkowo istotne znaczenie zarówno prawne, jak i faktyczne. Rynek kapitałowy bowiem jest szczególnie wrażliwy na informacje dotyczące instrumentów finansowych, wpływających na podejmowane przez inwestorów decyzje. Treść podawanych przez emitentów informacji może wszak wpływać na aktualny i przyszły kurs rynkowy papierów wartościowych.

Osobą odpowiedzialną za część stwierdzonych naruszeń enumeratywnie wymienionych w zaskarżonej decyzji i opisanych we wcześniejszej części uzasadnienia, Sądu był m.in. skarżący, pełniąc funkcję członka zarządu Spółki.

W doktrynie i orzecznictwie zwraca się również uwagę, że członek zarządu powinien ponosić odpowiedzialność za rażące naruszenie przez spółkę obowiązków, popełnione w okresie, gdy sprawował funkcję członka zarządu, co uwzględnia zaskarżona decyzja KNF. Kara została wymierzona tylko za te naruszenia obowiązków informacyjnych, które popełniono w okresie pełnienia funkcji członka zarządu przez skarżącego i tych, które nie uległy przedawnieniu.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi podniesionych w pkt II.I-V petitum skargi, wskazać należy, iż formułując przepisy o przedawnieniu ustawodawca posługuje się w omawianym przypadku swoistym zwrotem, stanowiąc w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie publicznej, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona po upływie wyznaczonego w tym przepisie okresu czasu. Kara taka nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji zawierającej tzw. sankcję pierwotną wydaną wobec emitenta upłynęło więcej niż 6 miesięcy. Warunkiem umożliwiającym nałożenie kary na członka zarządu, jest zachowanie terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II GSK 767/12, początkiem biegu 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, do nałożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego kary na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych, o których stanowi art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie - jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce.

Zdaniem Sądu teza, że decyzja nakładająca na podstawie art. 96 ust. 7 u.o.p. w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, karę na członka zarządu może być wydana w warunkach wynikających z art. 96 ust. 6 u.o.p. w okresie 6 miesięcy od wydania decyzji nakładającej karę na emitenta lub sprzedającego i jednocześnie decyzja ta nie musi być rozstrzygnięciem ostatecznym przed upływem 6 - miesięcznego terminu przedawnienia jest stanowiskiem trafnym. W ocenie Sądu do przedawnienia prawa do wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną w myśl art. 96 ust. 7 u.o.p. dochodzi tylko wtedy, gdy w okresie 6 miesięcy nie zostanie wydana decyzja pierwszoinstancyjna, a to skutkuje tym, że wydanie decyzji ostatecznej, a więc po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., po upływie 6 miesięcy od daty wydania decyzji w stosunku do Spółki nie prowadzi do przedawnienia możliwości orzeczenia kary w stosunku do członka zarządu tej Spółki.

Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest treść art. 96 ust. 7 u.o.p., który wyraźnie wskazuje na wydanie decyzji nakładającej karę, a taką decyzję z kolei wydaje organ rozstrzygając sprawę, zatem zawsze organ I instancji. Decyzja "odwoławcza", chociaż dotyczy tej samej sprawy jest rezultatem postępowania odwoławczego, więc nie jest tą, która została wydana w rozumieniu art. 96 ust. 7 u.o.p.

W tym miejscu wskazać należy, mając na uwadze zarzut petitum skargi z pkt II.VI-VIII dotyczący braku ostateczności decyzji Komisji z [...] lipca 2017 r. nakładającej karę pieniężna na emitenta, że rzeczywiście w chwili wydania decyzji nakładającej karę pieniężną na skarżącego jako członka zarządu emitenta, decyzja nakładająca karę na Spółkę [...] nie była ostateczna. Komisja Nadzoru Finansowego dopiero decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. rozstrzygnęła wniosek spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, od decyzji z [...] lipca 2017 r. Jednakże w chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna i prawomocna decyzja w sprawie tj. powołana wyżej decyzja KNF z [...] maja 2018 r., bowiem wyrokiem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt 1348/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok prawomocny na dzień orzekania w niniejszej sprawie), oddalił skargę spółki wniesioną na powołaną decyzję ostateczną.

Mimo, że w chwili wydania zaskarżonej w sprawie decyzji [...] marca 2018 r. nakładającej karę pieniężna na skarżącego, decyzja z [...] maja 2018 r. w sprawie spółki, nakładająca na spółkę karę pieniężną nie była ostateczna, to z uwagi na brzmienie art.96 ust. 6 i 7 ustawy o ofercie, opierając się nie tylko na wykładni literalnej ale i systemowej wewnętrznej, powyższych przepisów, uznać należy za dopuszczalne, orzekanie o odpowiedzialności członka zarządu emitenta o nałożeniu kary pieniężnej, skoro termin na wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną, na członka zarządu emitenta, liczony jest od daty wydania w pierwszej instancji decyzji nakładającej karę na spółkę.Zgodnie z tym co już zostało wyżej wskazane decyzją nakładającą karę pieniężną może być tylko decyzja pierwszoinstancyjna, bowiem decyzja wydana w drugiej instancji, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ("decyzja odwoławcza") chociaż dotyczy tej samej sprawy, jest rezultatem postępowania odwoławczego, więc nie jest tą, która została wydana w rozumieniu art. 96 ust. 6 i 7ustawy o ofercie.

Zauważyć też należy, iż w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakładającej karę pieniężną na emitenta wydaną na podstawie art.96 ust.6 ustawy o ofercie, po wydaniu decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu, mógłby on skorzystać z instytucji wznowienia postępowania postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, prowadząca, do uchylenia decyzji ostatecznej organu w sprawie, jest wydanie decyzji (nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu) w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie i zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za bezzasadne.

W niniejszej sprawie termin 6-miesięczny między wydaniem decyzji wydanej w pierwszej instancji, nakładającej karę pieniężną na spółkę [...] lipca 2017 r.) a nałożeniem kary na Z.B. decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2017 r.(data doręczenia [...] grudnia 2017 r.) wydaną w pierwszej instancji został dochowany. Przy czym zauważenia wymaga, iż decyzja wydana przez organ II instancji jest rozstrzygnięciem merytorycznym co do istoty, bowiem nie uchyliła decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, ale zmieniła wysokość nałożonej w ustawowym terminie 6 miesięcznym, o którym mowa w art.96 ust.7 ustawy o ofercie kary pieniężnej na skarżącego jako członka zarządu emitenta, przez organ I instancji oraz częściowo umorzyła postępowanie z uwagi na przedawnienie karalności niektórych czynów, działając tym samym na korzyść strony.

Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący jednoczesnego stosowania przez organ ustawy "nowej" i ustawy "dotychczasowej", którego istota wskazuje na niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o ofercie oraz przepisów Działu IV k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji prawnej w tym zakresie, przedstawionej przez stronę w skardze, przypomnieć należy, iż unormowania dotyczące sankcji administracyjnych (kar pieniężnych i niepieniężnych) stanowią formę regulacji prawnej kwestii odpowiedzialności za czyny, które nazywane są w doktrynie deliktami administracyjnymi. Kary nakładane za popełnienie deliktu administracyjnego, a więc za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów, bądź za niewykonywanie obowiązków administracyjno-prawnych "mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Warto na marginesie zauważyć, że także w orzecznictwie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym. W orzecznictwie oraz doktrynie nie budzi większych wątpliwości kwestia samej dopuszczalności stosowania omawianych sankcji.

Zaznacza się jednak, że muszą być one współmierne w stosunku do rodzaju naruszenia. Choć oczywiście, aby mogły być skuteczne, muszą również być nieuchronne i powodować określoną dolegliwość. Jednocześnie zasada określoności i pewności prawa wymaga, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny w powszechnie obowiązującym akcie prawnym.(komentarz do art.96 ustawy o ofercie. Skoczylas Andrzej Przemysław, Sójka Tomasz(red.) Mataczyński Maciej, Wacławik-Wejman Agata, Zawłocki Robert. LEX 2010 publikowane na stronie internetowej https://sip.lex.pl)

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, chciałby wskazać, iż podziela wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym poglądy, iż stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności, wyrażoną między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 roku, sygn. akt: II GSK 143/16. Zgodnie z tzw. zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. W orzecznictwie NSA podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stanowiącej "powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP". Wynika to z tego, że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych, można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego (a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności). W tym kontekście w orzecznictwie NSA i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w: Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 313- 326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji".

Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" (co jest odpowiednikiem "prawnokarnej zasady nullum crimen sine lege anteriori)" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów", "jest to odpowiednik prawnokarnej zasady nullum poena sine lege)" (Wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.).

Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu względem, którego sankcja miałaby być nałożona. Wynika z tego także nakaz stosowania unormowania względniejszego dla sprawcy, szczególnie gdy nowe regulacje prawne przewidują możliwość przedawnienia sankcji (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2013, s. 129-130 oraz s. 297 oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Na aktualną wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189 c k.p.a. statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej.

W świetle tego przepisu "w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony".

Zastosowanie do sankcji administracyjnych zasady lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy wynika też z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167;) wyrok NSA z 13 maja 2008 r. II GSK 104/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę wskazane reguły, właściwy organ w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy. Następnie zaś zweryfikować, czy w czasie orzekania o tej karze, nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia sankcji administracyjnej. Sankcja nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy taki wymóg nie zostanie spełniony. Jeżeli natomiast zarówno przed zmianą stanu prawnego, jak i po niej z danym czynem wiąże się sankcja administracyjna (np. kara pieniężna lub cofnięcie uprawnień), to stosuje się co do zasady ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony.

Reasumując art.189 c k.p.a., który wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. nie stanowi więc instytucji prawnej, wprowadzającej nowe reguły wykładni przepisów dotyczących zasad wymierzania sankcji administracyjnej, nieznanych w orzecznictwie i doktrynie.

Jaki jest zakres zastosowania w sprawie przepisów Działu IV a k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. określa art.189a k.p.a. zgodnie z którym:

§ 1. W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.

§ 2. W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1. 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2. 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3. 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4. 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5. 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6. 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
7. - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

§ 3. W sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przepisów niniejszego działu nie stosuje się.

Z powyższego wynika, iż przepis § 1 nakazuje stosowanie przepisów działu IVa w sprawach nałożenia lub wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia ulg w jej wykonaniu, z zastrzeżeniem przepisów § 2 i 3, które przewidują wyłączenia stosowania przepisów tego działu w całości lub w pewnym zakresie. Przepisy działu IV a k.p.a. mogą mieć zastosowanie w całości (§ 1) lub w pewnym zakresie (§ 2) albo nie mieć zastosowania (§ 3).

Przepisy działu IVa mają zastosowanie w całości, gdy spełnione są kumulatywnie trzy przesłanki:

1. 1) przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b albo udzielenie ulgi w jej wykonaniu;
2. 2) przepisy odrębne nie regulują w żadnym zakresie żadnego z zagadnień prawnych wymienionych w § 2;
3. 3) nakładanie lub wymierzanie kary (pieniężnej) nie następuje na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie tylko w pewnym zakresie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki:

1. 1) przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b albo udzielenie ulgi w jej wykonaniu;
2. 2) przepisy odrębne regulują jedno lub więcej, lecz nie wszystkie, z zagadnień prawnych wymienionych w § 2;
3. 3) nakładanie lub wymierzanie kary (pieniężnej) nie następuje na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych; w takim przypadku przepisy działu IVa stosuje się w zakresie nieuregulowanym w przepisach odrębnych.

Przepisów działu IVa nie stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o: 1) postępowaniu w sprawach o wykroczenia, 2) odpowiedzialności dyscyplinarnej, 3) odpowiedzialności porządkowej, 4) odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Przepisów działu IVa nie stosuje się także wówczas, gdy przepisy odrębne regulują wyczerpująco wszystkie zagadnienia prawne określone w § 2.

Przepisy Działu IVa mogą mieć zastosowanie w całym zakresie, gdy przepisy odrębne nie regulują żadnego z zagadnień prawnych określonych w § 2. Określenie w przepisach odrębnych, które przyznają organom administracji publicznej kompetencje w sprawach administracyjnych kar pieniężnych, przesłanek nałożenia tych kar nie wyklucza pełnego zastosowania przepisów tego działu, gdy jednocześnie nie określają one przesłanek ich wymiaru.

Przepisy odrębne zwykle regulują jedno lub więcej z zagadnień prawnych określonych w § 2. Uregulowanie w przepisach odrębnych tych zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Inaczej mówiąc, nie jest konieczne, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach komentowanego działu. Oznacza to, że nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania. Na przykład gdy przepisy odrębne określają tylko jedną z przesłanek wymierzenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d, lub określają przesłankę inną niż wymieniona w tym przepisie, regulują w ten sposób zagadnienie prawne wymienione w art. 189a § 2 pkt 1, co nie zezwala na stosowanie przepisu art. 189d w zakresie, w jakim określa pozostałe, nieujęte w przepisach odrębnych przesłanki wymierzenia kary.

Przepisy odrębne nie mogą zatem w tych przypadkach być uzupełniane ani modyfikowane odnośnymi regulacjami Działu IVa. Należy także przyjąć, że relacje między tymi przepisami nie są kwalifikowane według maksymy lex generalis – lex specialis, ponieważ nie chodzi tu o to, czy przepisy działu IVa mają szerszy zakres zastosowania niż odnośne przepisy odrębne, lecz jedynie o to, czy przepisy odrębne regulują w jakiś sposób zagadnienia wymienione w § 2 (por. wyroki NSA: z 17.07.2019 r., II OSK 1774/18, LEX nr 2706115, i z 3.12.2019 r., II OSK 3087/18, LEX nr 2761320; w tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Treść art. 189a § 2 potwierdza, że pierwszeństwo przed unormowaniami kodeksu mają przepisy odrębne w zakresie, w jakim regulują: 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetki od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania Działu IVa k.p.a. niezbędna jest bowiem wykładnia przepisów odrębnych regulujących nakładanie oraz wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych". W przypadku gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia uregulowanego w § 2, przepisy Działu IVa stosuje się wprost w oznaczonym zakresie.(por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2020 - komentarz, stan prawny: 15 lipca 2020 r.)

Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy k.p.a. (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237). Innymi słowy stwierdzić należy, iż w przypadku braku jakiejkolwiek regulacji kwestii wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych, bądź też w przypadku ich uregulowania w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 powołanego art. 189 a § 2 k.p.a., koniecznym jest odwołanie do uregulowań działu IVa k.p.a. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 115/19).

W tym też momencie ujawnia się ogólny i subsydiarny (zob. uzasadnienie, [...] kadencja, druk sejm. nr [...], [...]) charakter przepisów zadekretowanych w dziale IVa. Stanowią one wyłącznie niezbędne uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. Stąd też podstawowe znaczenie na etapie wyznaczania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści art. 189 a § 2.

W piśmiennictwie w treści art. 189a § 2 upatruje się ustawowego zadekretowania czy też konfirmacji (potwierdzenia) ogólnosystemowych zasad kolizyjnych lex posterior generali non derogat legi priori speciali oraz lex specialis derogat legi generali, zastrzegając zarazem ich swoistą naturę (zob. M. Niezgódka-Medek, M. Szubiakowski, Przepisy..., s. 238; R. Stankiewicz, Regulacja..., s. 11; S. Gajewski, Kodeks..., s. 90; uzasadnienie, [...] kadencja, druk sejm. nr [...]).

W istocie art. 189a § 2 k.p.a., stanowiąc przejaw założenia ustawodawcy, jakoby przepisy odrębne kompleksowo normowały w danym aspekcie zasady odpowiedzialności administracyjnej (zob. tak S. Gajewski, Kodeks..., s. 90), wprowadza autonomiczną regułę kolizyjną komplementarną względem systemowej zasady lex specialis derogat legi generali. Istotnie, na gruncie art. 189a § 2 rzecz dotyczy nie tyle stosunku treści i zakresu (węższy/szerszy) przepisu kodeksowego do przepisu odrębnego, lecz wyłącznie tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (zob. tak A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 1196). Z tych też przyczyn zaistniały w piśmiennictwie rozbieżności, czy właściwszym było posłużenie się przez ustawodawcę na gruncie art. 189 a § 2 terminem "przepis szczególny".

Zarówno dyspozycja art. 189 a § 2 jak i stabilne oraz jednoznaczne stanowisko przedstawicieli doktryny (zob. m.in. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 1196; R. Stankiewicz, Regulacja..., s. 12; S. Gajewski, Kodeks..., s.

90) nakazują przyjąć, że niedopuszczalne jest stosowanie zarówno przepisu odrębnego, jak i przepisu kodeksu co do tej samej kwestii (zasady, instytucji) związanej z nakładaniem lub wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych (np. przesłanek wymiaru kary czy też przesłanek odstąpienia od jej wymierzania) oraz udzielaniem ulg w ich wykonaniu. Nie oznacza to jednak, że w odniesieniu do określonej kategorii administracyjnych kar pieniężnych nie mogą znaleźć zastosowania zarówno przepisy kodeksu, jak i przepisy odrębne (zob. także uzasadnienie, [...] kadencja, druk sejm. nr [...]; R. Stankiewicz, Regulacja..., s. 12). Zakaz współstosowania przepisów działu IVa oraz przepisów odrębnych limitowany jest do danego aspektu nakładania lub wymiaru administracyjnej kary pieniężnej albo instytucji udzielania ulg w jej wykonaniu. W pozostałym zaś zakresie zgodnie z podstawową funkcją komentowanych przepisów – jako regulacji ogólnej (ramowej) – znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto warto wskazać, antycypując ustalenia poniżej poczynione, że w pewnych sytuacjach zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu będziemy dekodować nawet z trzech aktów prawnych lokowanych na różnych szczeblach systemu prawnego, np. rozporządzenia unijnego, krajowej ustawy szczególnej wraz z uzupełniającym stosowaniem co do wybranych kwestii przepisów działu IVa.

Z treści art. 189a § 2 obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z 7.04.2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f–189k, w tym także te, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z 7.04.2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz jedynie w niezbędnym zakresie uzupełniają standard ochrony praw jednostki (por. w tym duchu także P. Majczak, Uwagi..., s. 73).

Z praktycznego punktu widzenia należy wprowadzić rozróżnienie trzech momentów, a mianowicie daty wejścia w życie przepisów Działu IVa, międzyczasowych zasad stosowania przepisów Działu IVa oraz kwestii obowiązywania w dniu wejścia w życie noweli z 7 kwietnia 2017 r. przepisów odrębnych, o których mowa w art. 189a § 2. Przepisy Działu IVa weszły w życie 1 czerwca 2017 r. i znajdują zastosowanie, w świetle art. 16 noweli z 7 kwietnia.2017 r., do postępowań wszczętych po tej dacie, zaś przepisy normujące materialnoprawne podstawy nakładania administracyjnych kar pieniężnych, którym ustawodawca przydaje w komentowanym przepisie pierwszeństwo, mogły wejść w życie zarówno po, jak i przed tą datą. Słowem, do postępowań w sprawach administracyjnych kar pieniężnych wszczętych po 1 czerwca 2017 r. znajdą zastosowanie zgodnie z zasadą przepisaną w treści art. 189 a § 2 przepisy odrębne oraz przepisy kodeksu w zakresie nienormowanym tymi ostatnimi.

Zaś w postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed [...] czerwca 2017 r. zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych będą regulować wyłącznie przepisy ustaw statuujących materialnoprawne i kompetencyjne podstawy ich nałożenia. (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2019, stan prawny: 15 maja 2019 r. Art. 189(a) - Cebera Agata, Firlus Jakub Grzegorz)

Wymierzając karę pieniężną, organ zasad tych nie naruszył i prawidłowo zastosował w sprawie zarówno przepisy o ofercie jak i przepisy Działu IV a k.p.a. Wskazać w związku z tym należy, iż w rozpoznawanej sprawie Komisja nałożyła karę na podstawie i w granicach określonych w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. obowiązującego na dzień popełnienia deliktów administracyjnych przez spółkę, w brzmieniu względniejszym dla strony oraz zastosowała w sprawie przepisy Działu IV a k.p.a., w części nieuregulowanej w ustawie o ofercie zgodnie z regułą kolizyjną zawartą w art.189 a k.p.a. W konsekwencji oprócz art.189 g k.p.a. oraz art.189 c prawidłowo również organ zastosował art. 189 d k.p.a. zawierający dyrektywy wymiaru kary pieniężnej. Na dzień orzekania przez organ, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., brzmienie art.96 ustawy o ofercie było mniej korzystne dla strony, co trafnie zostało wskazane w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. tj.[...] czerwca 2016 r., w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 art. 96 ustawy o ofercie, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości [...] zł. Zgodnie z at. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej kara, o której mowa w ust. 6, nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 96 ustawy o ofercie, upłynęło więcej niż 6 miesięcy.

W niniejszym postępowaniu o tym które przepisy sankcyjne mają zastosowanie do osoby wchodzącej w skład zarządu spółki w czasie, gdy doszło do rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych przez spółkę rozstrzyga przepis art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z marca 2016 r. Zgodnie z tym przepisem, przy wymierzaniu sankcji na członka zarządu, który w okresie rażącego naruszenia przez spółkę publiczną obowiązków zaistniałego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. z dniem [...] czerwca 2016 r., należy stosować przepisy ustawy o ofercie sprzed ww. zmiany. Porównując sankcję, którą organ mógł nałożyć na osobę pełniącą funkcję członka zarządu spółki publicznej w okresie rażącego naruszenia przez tę spółkę obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r., wskazać należy, iż na ten moment nie uległa ona zmianie.

Jednakże zgodnie z art. 33 pkt 37 lit. c ustawy zmieniającej z marca 2016 r., w art.96 dodano ust. 1e w brzmieniu: Jeżeli emitent nie wykonuje albo nienależycie wykonuje obowiązki o których mowa w art. 56 - 56c w zakresie informacji okresowych, art. 59 w zakresie informacji okresowych, art. 63 i art. 70 pkt 1, Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu na czas określony albo bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć karę pieniężną do wysokości [...] zł albo kwoty stanowiącej równowartość 5% całkowitego rocznego przychodu wykazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy, jeżeli przekracza ona [...] zł, albo zastosować obie sankcje łącznie.

Ponadto zgodnie z art. 33 pkt 37 lit. f ustawy zmieniającej z marca 2016 r. art. 96 ust. 6 otrzymał brzmienie: W przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w:

1. 1) ust. 1 - Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zewnętrznie zarządzającego [...] lub zarządzającego z UE w rozumieniu ustawy7 o funduszach inwestycyjnych łub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości [...] zł:
2. 2) ust. 1 e - Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zewnętrznie zarządzającego [...] lub zarządzającego z UE w rozumieniu ustawy o funduszach inwestycyjnych lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości [...] zł.

Przypomnieć trzeba, że wszystkie delikty administracyjne w rozpoznawanej sprawie dokonane zostały przed [...] czerwca 2016 r.

Przed wydaniem decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] grudnia 2017 r., nastąpiła kolejna zmiana przepisów ustawy o ofercie na podstawie art. 7 pkt 20 lit. i ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., którym po raz kolejny zmieniono art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Zmiana ta polegała na tym, że z dniem [...] maja 2017 r., a więc z dniem wejścia w ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., przesłanką nałożenia kary na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie nie jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, a więc jest to kolejne zaostrzenie odpowiedzialności członka zarządu spółki. Ustawodawca uznał, że do nałożenia kary na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie za naruszenia związane z wykonywaniem obowiązków informacyjnych w zakresie informacji okresowych wystarczające jest tylko stwierdzenie w postępowaniu prowadzonym wobec emitenta naruszenia obowiązków informacyjnych na podstawie art. 96 ust. 1 e ustawy o ofercie, tj. stwierdzenie, że emitent nie wykonywał albo nienależycie wykonywał obowiązki, o których mowa w art. 56-56c ustawy o ofercie w zakresie informacji okresowych, bez potrzeby wykazywania, iż naruszenia te miały charakter rażący.

W zakresie związanym z wykonywaniem obowiązków informacyjnych dotyczących podawania do publicznej wiadomości informacji poufnej, art. 96 ust. 6 pkt 3 ustawy o ofercie dodany ustawą zmieniającą z lutego 2017 r. stanowi, iż w przypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1i, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, karę pieniężną do wysokości [...] zł, przy czym przy wymierzaniu tej kary stosuje się ust. 1h. Również w zakresie informacji poufnych w miejsce rażącego naruszenia prawa przez spółkę, wprowadzono przesłankę zwykłego naruszenia prawa przez spółkę, jako wystarczającą do obciążenia odpowiedzialnością członka zarządu za działania spółki.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż sankcja wymierzona według przepisów ustawy o ofercie w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z marca 2016 r. oraz z lutego 2017 r. nie byłaby względniejsza dla strony, lecz surowsza, ponieważ wysokość maksymalnej kary pieniężnej, którą organ mógłby nałożyć na osobę, która pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej w okresie naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w zakresie informacji okresowych została podniesiona ze [...] zł do [...] zł (art. 96 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r.), a w zakresie informacji poufnej ustawa zmieniająca z lutego 2017 r. wprowadziła surowszą sankcję tj. karę pieniężną do wysokości [...] zł w art. 96 ust. 6 pkt 3 ustawy o ofercie.

Jednocześnie z brzmienia art.96 ust.7 ustawy o ofercie wynika, iż okres, w którym kara może zostać nałożona na członka zarządu został wydłużony w okresie od popełnienia deliktów administracyjnych przez spółkę do chwili wydania decyzji nakładającej karę na skarżącego, do 12 miesięcy.

Reasumując stosownie zatem do art. 96 ust. 6 oraz ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustaw zmieniających, pomiędzy datą popełnionych deliktów administracyjnych przez spółkę, a dniem orzekania przez organ o odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu spółki uległa zaostrzeniu i dlatego przepisami względniejszymi dla strony, są przepisy ustawy o ofercie w brzmieniu zastosowanym w sprawie, obowiązujące przed [...] czerwca 2016 r., które zastosowano w sprawie.

Komisja uwzględniła również prawidłowo w rozpoznawanej sprawie regulację dotyczącą przedawnienia karalności poszczególnych czynów zawartą w art. 189 g § 1 k.p.a. Odnosząc się do stawianego w skardze zarzutu upływu okresu przedawnienia do nałożenia sankcji na Stronę (pkt II.III.-V petitum skargi), wskazać należy jednoznacznie, iż w kontrolowanej sprawie, toczącej się na podstawie przepisów ustawy o ofercie, brak jest podstaw do zastosowania art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749, z pózn.zm) zwana dalej "ordynacja podatkowa" lub " o.p." i określonego w nim trzyletniego terminu przedawnienia.

Warto przypomnieć, że instytucja przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych wprowadzona została ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z przepisem art. 189 g §1 kpa "Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa". Przepis ten, zgodnie z art. 16 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz o niektórych innych ustaw, wszedł w życie z dniem [...] czerwca 2017 r.

Tak więc, twierdzenie Strony o przedawnieniu odpowiedzialności z tytułu deliktów administracyjnych nie mogło być uznane za zasadne, albowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji okres przedawnienia wynosił pięć lat.

Zdaniem Sądu, Skarżący prezentował nieprawidłowe stanowisko, zgodnie z którym należało w tej sytuacji odwołać się do art. 189 c kpa, który stanowi: "Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony". Jego zdaniem, względniejszym przepisem był w tym wypadku art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, ponieważ stanowi on o trzyletnim terminie przedawnienia i w związku z tym jest względniejszy niż przepis art. 189 g § 1 kpa, przewidujący pięcioletni termin przedawnienia.

Zgodnie z art. 68 §1 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W ocenie skarżącego, możliwość zastosowania art. 68 § 1 ordynacji podatkowej do kary administracyjnej w niniejszej sprawie wynika z możliwości zastosowania art. 4 ordynacji podatkowej a także z art. 2 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej, który stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do również do niepodatkowych należności budżetu państwa. Wszystkie naruszenia prawa stawiane obecnie w postępowaniu wobec skarżącego uległyby w tej sytuacji trzyletniemu przedawnieniu.

Zdaniem Sądu, zarzut dotyczący przedawnienia prawa do wymiaru kary w stosunku do strony nie zasługuje na uwzględnienie. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., w ogóle brak było ogólnego przepisu, który wprowadzał przedawnienie karalności deliktów administracyjnych. Większość przepisów szczególnych także nie przewiduje tej instytucji. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadzony został art. 189 g, który przewiduje przedawnienie deliktów administracyjnych, ale tylko w zakresie kar pieniężnych. W przypadku deliktów administracyjnych z zakresu rynku kapitałowego, ustawodawca w zasadzie nie przewidział możliwości przedawnienia deliktów. Wyjątkiem jest powoływany wcześniej art. 96 ust.7 ustawy o ofercie, przewidujący sześciomiesięczny, termin przedawnienia prawa do wydania decyzji, nakładającej karę pieniężną na członka zarządu emitenta.

Prawidłowe natomiast stanowisko organu, zgodnie z którym art. 68 § 1 ordynacji podatkowej nie znajduje tu zastosowania, znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odmienny pogląd, wyrażony w sprawie o sygn. II GSK 2593/14, na który powołuje się strona, jest poglądem odosobnionym, niepodzielanym przez inne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego w późniejszym orzecznictwie NSA.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd, iż art. 68 § 1 ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18, z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1248/17 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II GSK 1524/12 NSA podniósł, iż "Zgodzić należy się z tym, że w przypadku gdy świadczenia pieniężne o charakterze sankcji związane są ze świadczeniami publicznoprawnymi, mają one w stosunku do nich charakter akcesoryjny, możliwość stosowania w przypadku tych świadczeń przepisów ordynacji podatkowej nie powinna budzić wątpliwości.

Zgodzić należy się też z poglądem, że z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych powinno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Stosowanie przepisów ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego w doktrynie jest więc kwestionowana" (B. Adamiak, J. Borkowski. R Mastalski, J. Zubrzycki - "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 r., wydawnictwo "UNIMEX", s. 21 i 52)."

Także w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1248/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "ustawa o ofercie publicznej nie odsyła w żadnym zakresie do przepisów o.p., zatem jest to kara ustalona na gruncie przepisów k.p.a., a to oznacza, że przepisy o.p. nie mogły mieć do kary zastosowania, co już wcześniej zostało wyjaśnione. Po drugie, zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 o.p. przepisy tej ustawy mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu, ale tylko w sytuacji, gdy są one określone w postępowaniu podatkowym przez organy podatkowe. KNF nie jest takim organem ze względu na to, że w postępowaniu przed tym organem nie stosuje się o.p. Zatem wykładnia systemowa musi prowadzić do przyjęcia, że rozpoznawany zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia przedawnienia jest również nietrafny.".

Tak więc w ocenie Sądu, nie może być uznany za zasadny zarzut nieuwzględnienia okresu przedawnienia prawa do wydania decyzji, sformułowany jako naruszenie art. 189 g § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko, iż ustawa zmieniająca k.p.a. w art. 16 przewidująca, że przepis art. 189 g § 1 i 2 k.p.a. znajduje zastosowanie do postępowań rozpoczętych po [...] czerwca 2017 r. Skoro więc postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte postanowieniem Przewodniczącego Komisji z dnia [...] września 2017 r., to uznać należy, iż art. 189 g § 1 i 2 k.p.a. zostały trafnie zastosowane w rozpoznawanej sprawie, podobnie jak art.189 d k.p.a., określający dyrektywy wymiaru kary, których, na dzień orzekania przez organ w rozpoznawanej sprawie brakowało w ustawie o ofercie.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie za przedawnione organ uznał orzekanie w przedmiocie kary pieniężnej co do naruszeń popełnionych przed datą [...] marca 2013 r. i Komisja z urzędu uznała za bezprzedmiotowe postępowania w zakresie naruszeń wskazanych w sekcji C, bowiem upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa. Nie mogłaby wydać takiego rozstrzygnięcia, gdyby powołane przepisy k.p.a.(art.189 d i g) nie weszły w życie.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie istotne było również ustalenie, czy podmiot, o którym mowa w art. 96 ust. 1 tej ustawy, a nie członek zarządu naruszył w sposób rażący obowiązki informacyjne. Przepis ten nie wymagał zatem dokonywania oceny charakteru naruszenia przez skarżącego, lecz przez Spółkę. Okoliczności towarzyszące rażącemu naruszeniu obowiązków informacyjnych przez Spółkę nie wyłączały możliwości nałożenia na członka zarządu emitenta kary pieniężnej. Mogły ewentualnie spowodować odstąpienie od jej wymierzenia lub wpływać na wysokość kary. Naruszenie przez skarżącego obowiązków członka zarządu emitenta, nawet jeśli nie było świadome, nie uwalniało go od odpowiedzialności, bowiem naruszenie tych obowiązków przez Spółkę w stopniu rażącym zostało stwierdzone ostateczną decyzją Komisji z dnia [...] maja 2018 r., której prawidłowość potwierdził prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa1348/18.

Uzasadniło to stanowisko organu o nałożeniu na skarżącego sankcji w postaci kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, który daje możliwość nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej, a więc osoby odpowiedzialnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych.

Podkreślenia wymaga, że ze Statutu Spółki (vide: k. 2890-2904 akt administracyjnych), wynika, iż zarząd Spółki (którego członkiem był skarżący) prowadzi bieżącą działalność spółki i reprezentuje ją na zewnątrz. Brak natomiast w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałoby wyłączenie odpowiedzialności skarżącego za działania Spółki w okresie w którym pełnił on funkcje członka zarządu. Nadto, z brzmienia art. 371 § 1 k.s.h. wynika jednoznacznie, że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej. Tymczasem statut Spółki nie przewidywał, aby jakakolwiek kategoria spraw z zakresu prowadzenia spraw spółki została zastrzeżona do wyłącznej kompetencji jednego z członków zarządu. Faktyczny podział obowiązków pomiędzy członków zarządu nie modyfikuje bowiem zasady odpowiedzialności wynikającej z przepisów ustawy – Kodeks spółek handlowych.

Z tych względów za bezzasadne należało uznać podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieustalenie przez organ jaki był zakres obowiązków skarżącego oraz ich podział i odpowiedzialność poszczególnych członków zarządu w tym nieprzesłuchanie wskazanych przez stronę świadków.

Biorąc pod uwagę opisane w decyzji naruszenia prawa oraz cel kary pieniężnej należało przyjąć, że nałożona na skarżącego kara za rażące naruszenie obowiązków określonych w ustawie o ofercie w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki [...] stanowi adekwatny instrument oddziaływania na skarżącego. Kara, objęła okoliczności, takie jak liczba naruszeń przypisanych skarżącemu, zakres obowiązków skarżącego w Spółce, jego sytuację materialną.

Jednocześnie oznacza to, że wskazana w decyzjach podstawa prawna wynika z obowiązującego prawa materialnego i nie została naruszona zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a. Nie można też organowi odmówić respektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu, ocena dokonana została po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego i poprzedziło ją wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, związane ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów, która także została zachowana (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienia obydwu decyzji odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wynika z nich ocena faktów, prawa i subsumcji oraz cele i skutki rozstrzygnięcia, co w konsekwencji oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Zdaniem Sądu, Komisja na podstawie całokształtu, wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, w sposób nie budzący wątpliwości ustaliła, że działania spółki doprowadziły do opisanego powyżej wielokrotnego, rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych wynikających z art. 56 ustawy o ofercie. Nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, było zatem naturalną konsekwencją tych ustaleń. Wskazać przy tym należy, że przepisy nie przewidują w tym zakresie taryfikatora, umożliwiającego swego rodzaju wycenę poszczególnych zachowań karanego podmiotu składających się na sankcjonowane naruszenie. Przepisy przewidują karę maksymalną, a zadaniem organu jest dokonanie - w tak wyznaczonych granicach - niezbędnej jej indywidualizacji przez odniesienie wysokości kary do konkretnej sytuacji, jaka zaistniała w danej sprawie.

Ustalając wysokość kary pieniężnej, Komisja Nadzoru Finansowego po analizie stanu majątkowego i finansowego skarżącego, prawidłowo uznała, że jego sytuacja ekonomiczna umożliwia zapłatę ciążącej na skarżącym kary w wysokości [...] złotych. Ustalając wymiar kary pieniężnej Komisja prawidłowo stwierdziła, iż stan majątkowy skarżącego był jedną z przesłanek uwzględnianych ustaleniu wysokości kary pieniężnej, przy czym nie potraktowała jej jako kluczowej. Pozostałymi przesłankami mającymi wpływ na wymiar kary były: waga i rodzaj naruszenia, rozmiar bezprawności, charakter naruszonego dobra oraz ewentualne skutki naruszenia.

Sąd zdaje sobie sprawę, że nałożona kara jest dotkliwa dla skarżącego. Niemniej tylko taka kara może przymusić do bezwzględnego respektowania prawa w przyszłości, a także stanowić formę represji za już dokonane naruszenie określonego obowiązku ustawowego przez spółkę, której skarżący był członkiem zarządu. W literaturze przedmiotu znaleźć można adekwatny w tym zakresie wywód, że kara administracyjna, stanowiąc istotny bodziec ekonomiczny, zniechęcający do niewykonywania obowiązków o charakterze administracyjnym, ma w zamierzeniu ustawodawcy być skutecznym instrumentem nadzorczym, mającym za zadanie zapobiec powstawaniu bezprawia administracyjnego (J. Jendrośka, Kary administracyjne (w:) R. Mastalski (red.), Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, Wrocław 2001, s. 50-51).

Nałożona kara, w ocenie Sądu, jest odpowiednia do skali, liczby i wagi naruszeń, jakich dopuściła się spółka, za co przypisano odpowiedzialność skarżącemu, jako zobowiązanemu do podejmowania działań, pozwalających na prawidłowe i we właściwym terminie realizowanie, spoczywających na nim obowiązków informacyjnych.

Sąd uznał, że w tym zakresie argumentacja organu jest prawidłowa i obszernie oraz w sposób wszechstronny odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wymiar kary.

Reasumując, w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Organ zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, natomiast zarzuty skargi mają charakter polemiczny, zaś podnoszona w nich argumentacja nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd chciałby jeszcze raz podkreślić, iż przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, nie mogła być argumentacji skargi wskazująca na nieprawidłowości w ustaleniach organu dotyczących raportowania danych finansowych do KNF, zmierzających w istocie do ponownej kontroli postępowania dowodowego przeprowadzonego w stosunku do spółki, zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją organu, o czym już była mowa wyżej.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji