Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy postanowienie tego samego organu z [...] czerwca 2018 nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie nałożenia na spółkę M. S. A. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 700 000 złotych.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.
Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1382 ze zm.) – zwaną dalej ustawą o ofercie nałożyła na M. S. A. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 700 000 złotych z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania przez spółkę obowiązków informacyjnych przewidzianych w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie.
Wniesiona na powyższą decyzję przez P. N. – członka zarządu ukaranej spółki skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej p. p. s. a. odrzucona prawomocnym postanowieniem tego Sądu z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1401/17. Oddalając skargę kasacyjną wniesioną od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 września 2018 r., sygn. akt II GSK 1464/18 podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym P. N. nie przysługiwała w tej sprawie legitymacja skargowa w rozumieniu art. 50 § 1 p. p. s. a. Skarżący nie posiadał bowiem statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie przysługiwał mu interes prawy w tym postępowaniu, o którym mowa w art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2069 – zwanej dalej k. p. a.; w szczególności nie był adresatem tejże decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że katalog stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie zakreślony jest w sposób wyczerpujący w tym przepisie i nie obejmuje on członka zarządu spółki, na którą nałożono karę. Interes prawny członka zarządu spółki, na którą nałożono karę w trybie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie aktualizować się natomiast może w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 6 tej ustawy.
We wniosku z 13 czerwca 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z [...] kwietnia 2017 r. P. N., powołując się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a., wskazał że – wbrew wynikającemu z art. 10 § 1 k. p. a. uprawnieniu – nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej bez własnej winy mimo posiadania statusu strony postępowania. Pomimo zgłoszenia stosownego wniosku, organ odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym. Swój interes prawny wywiódł z faktu, iż wynik postępowania, którego wznowienia się domaga, wywiera automatyczny wpływ na ustalenie jego własnej odpowiedzialności administracyjnej. Nałożenie na spółkę kary administracyjnej, o której mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie stanowi bowiem podstawę do nałożenia kary administracyjnej także na skarżącego, a to na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.
Komisja Nadzoru Finansowego postanowieniem z [...] czerwca 2018 nr [...], wskazując na dyspozycję art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k. p. a., odmówiła wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie tak postawionego wniosku. Uznała wprawdzie, że żądanie wznowienia zostało zgłoszone w terminie ustawowym, przewidzianym w art. 145 § 1 k. p. a., jednak wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu, którego wznowienia się domaga. Nie należy on bowiem do kręgu podmiotów wymienionych w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. W konsekwencji pochodzący od niego wniosek o wznowienie postępowania nie mógł zostać potraktowany za legitymowanego do żądania wznowienia tego postępowania.
Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 20 czerwca 2018 r. P. N. wskazał, że interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie kary pieniężnej nakładanej na spółkę upatrywać należy w doktrynalnej koncepcji praw refleksowych zakładającej, że niektóre decyzje oddziałują pośrednio na interesy pewnych podmiotów. Określając swój interes prawny mianem wtórnego w stosunku do interesu bezpośredniego, przysługującego adresatowi decyzji podniósł, że potrzeba realizacji interesu pośredniego aktualizuje się dopiero, jeżeli zaistnieje problem zaspokojenia interesu strony dysponującej interesem bezpośrednim.
Utrzymując własne postanowienie w mocy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego wyjaśniła, że skarżący nie powiązał twierdzenia o przysługiwaniu mu interesu prawnego w sprawie z konkretnym przepisem prawa materialnego, z którego tenże interes wywodzi. Komisja oceniła, że funkcjonowanie w piśmiennictwie przywołanej koncepcji teoretycznej nie może stanowić podstawy uruchomienia trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej. Jednoznaczne brzmienie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie wyklucza bowiem zakwalifikowanie jako stronę postępowania innych podmiotów niż te, które wymieniono w tym przepisie.
Powyższe postanowienie P. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. w związku z art. 10 § 1 i art. 28 k. p. a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Komisji Nadzoru Finansowego z [...] kwietnia 2017 r. oraz naruszenie art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 i art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia obowiązków informacyjnych prowadzonego na podstawie ar.t 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie może być jedynie emitent lub sprzedający.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że powinien był występować w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, ponieważ przysługiwał mu w tym zakresie interes prawny. Niezawiniony brak udziału w tym postępowaniu uprawniał go do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego badanie posiadania przez niego interesu prawnego powinno nastąpić po wznowieniu postępowania, nie zaś wynikać z postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wydanego na podstawie art. 149 § 3 k. p. a. Ocenił, że przysługuje mu szczególna kategoria interesu prawnego, wynikająca z prawa refleksowego, stanowiącego podstawę wykonywania uprawnień procesowych strony w postępowaniu prowadzonym bezpośrednio w stosunku do innego podmiotu. Skoro – zdaniem skarżącego – taka właśnie sytuacja zaistniała w postępowaniu prowadzonym wobec spółki w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej, złożony przez niego wniosek o wznowienie tego postępowania powinien zostać uwzględniony.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z [...] czerwca 2018 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postawione zarzuty okazały się nieuzasadnione, a w pozostałym zakresie Sąd nie dopatrzył się uchybień ani w zaskarżonym rozstrzygnięciu ani w poprzedzającym jego wydanie postępowaniu Komisji Nadzoru Finansowego.
Stanowiąca wyłom od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej instytucja wznowienia postępowania służy eliminowaniu istotnych wad procesowych, które zaistniały w jego toku, a których nie można było usunąć przed wydaniem decyzji. Uchybienia te powstają z rozmaitych przyczyn, niekoniecznie z powodu naruszenia prawa popełnionego przez organy administracji publicznej. Niemniej funkcjonowanie w obrocie decyzji, wydanej pomimo zaistnienia istotnych wad procesowych przeczy formalnemu ujęciu praworządności, wyrażonemu w naczelnej zasadzie postępowania o randze konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Konstrukcja wznowienia postępowania zakłada przeprowadzenie go w trybie nadzwyczajnym ponownie, w celu wydania decyzji pozbawionej owych uchybień.
Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. sytuacja, w której strona postępowania administracyjnego bez własnej winy nie brała w nim udziału. W sprawie niniejszej kluczową okazała się kwestia przymiotu strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, a w ślad za tym – problem interesu prawnego skarżącego. Stwierdzenie bowiem przez organ, że skarżącemu taki status nie przysługuje legło u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia.
W myśl art. 28 k. p. a. stroną postępowania administracyjnego może być ten tylko, kto legitymuje się interesem prawnym. Interes prawny stanowi zaś kategorię zakotwiczoną w normie prawa materialnego, ustrojowego, a niekiedy także procesowego, stwarzającą podstawę do wykonywania praw strony postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżący nie przywołał takiej normy prawnej, z której wywieść mógłby interes prawny w postępowaniu, objętego żądaniem wznowienia. Za źródło takiej normy w szczególności uznać nie można przepisów art. 96 ust. 1 pkt 1 lub art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, bowiem te stanowią podstawę uruchomienia odrębnych postępowań administracyjnych z osobnym katalogiem stron postępowania. Za przesądzone w orzecznictwie należy uznać to, że podmiot któremu przysługuje przymiot strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie nie jest automatycznie stroną postępowania toczonego w oparciu o art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie.
We wskazanym wcześniej postanowieniu z 18 września 2018 r., nota bene dotyczącym także skarżącego – P. N., Naczelny Sąd Administracyjny stanął na jednoznacznym stanowisku, wedle którego skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na spółkę z tytułu naruszenia obowiązków w okresie, kiedy sprawował funkcję członka zarządu.
Sąd w składzie niniejszym pogląd ten w pełni podziela. Skoro ustawodawca w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie precyzyjnie wymienił te podmioty, którym służy przymiot strony postępowania, to osoba, która do takiego katalogu nie należy nie może na tej podstawie prawnej brać udziału w postępowaniu w charakterze strony postępowania. Z tego powodu zarzut naruszenia wskazanego przepisu okazał się nieuzasadniony. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, bowiem żądanie wznowienia nie dotyczyło postępowania prowadzonego w stosunku do członka zarządu ukaranego podmiotu.
W ocenie Sądu nie można podzielić także pozostałych zarzutów skargi. Przede wszystkim nietrafne jest stanowisko skarżącego iż w sprawie niniejszej obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, bowiem dopiero po wszczęciu postępowania można było należycie ocenić, czy istotnie przysługiwał mu status strony czy też nie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym badanie legitymacji do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania może dojść już na wczesnym etapie postępowania, to jest w fazie badania zasadności uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Dopuszczalne jest w szczególności wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k. p. a. tylko z takiego powodu, że wznowienia postępowania domaga się podmiot niebędący stroną podstępowania, pod warunkiem wszakże że ocena ta wynika z jednoznacznych okoliczności sprawy.
W wyroku NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10 wyrażono pogląd, iż "Oczywisty i niebudzący wątpliwości brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. daje (...) podstawę do odmowy wznowienia postępowania" (zob. też wyrok NSA z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09, wyrok z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, wyrok z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tego rodzaju sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. To, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną Komisji z [...] kwietnia 2017 r. wynikało z niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych oraz jednoznacznego stanu prawnego.
Powoływane przez skarżącego powody, dla których miałby mu przysługiwać przymiot strony postępowania, w szczególności koncepcja praw refleksowych, nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, bowiem nie odnoszą się one do kategorii interesu prawnego, lecz innego rodzaju interesów. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już postanowieniu z 18 września 2018 r., "od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (vide wyrok NSA z 14.01.2015 r sygn. akt I OSK 1751/13, wyrok NSA z 26.02.2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12 niepublikowane)". W postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym panuje zasada, iż to interes prawny determinuje katalog stron postępowania.
Podnoszona w piśmiennictwie potrzeba, znajdująca zresztą oparcie w europejskim soft law, dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym szerszego katalogu podmiotów nie została – jak dotąd – przez rodzimego ustawodawcę na poziomie kodeksowym zrealizowana, choć w pewnych kategoriach spraw dostrzec należy poszerzanie się pola różnych form partycypacji w postępowaniu administracyjnym (zob. szerzej Z. Kmieciak, Problemy i wyzwania partycypacji w postępowaniu administracyjnym [w:] Z. Kmieciak (red.) Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 32 – 34). Tego rodzaju konstrukcji ustawodawca nie wprowadził jednak do postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu uchybienia obowiązkom sprawozdawczym uregulowanym w przepisach ustawy o ofercie. Z tego powodu określenie katalogu stron postępowania dokonywane być musi na podstawie identyfikacji znajdującego umocowanie w normie prawnej interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k. p. a. Skoro takiej normy w niniejszej sprawie skarżący nie przywołał, a te normy które regulowały zakres podmiotowy postępowania zakończonego decyzją Komisji Nadzoru Finansowego w sposób oczywisty nie pozwalały na utożsamienie osoby skarżącego z kategorią strony postępowania, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k. p. a. wydano prawidłowo.
W pozostałym zakresie Sąd nie dopatrzył się uchybień w zaskarżonym postanowieniu ani czynnościach postępowania poprzedzającego jego wydanie. W tej sytuacji uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p. p. s. a., skargę oddalił.