Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2003 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] na podstawie art. 61 § 4 K.p.a wszczął postępowanie wobec C. sp z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul [...] rejon ul. [...] w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. Po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, spółka złożyła w dniu [...] października 2003 r. wniosek o umorzenie postępowania argumentując, że Zarząd nie dysponuje dowodami wskazującymi na to, iż spółka zajmowała pas drogowy w terminie wyżej wskazanym. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i 77 K. p. a. przez niedokonanie analizy zebranego materiału dowodowego oraz art. 40 ust 4 Ustawy o drogach publicznych albowiem łącząca strony umowa cywilno-prawna wyklucza, zdaniem skarżącej, możliwość zastosowania tego przepisu.
W dniu [...] listopada 2003 r. Dyrektor d/s Ekonomiczno Finansowych Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta m. [...], wydał na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję znak [...] w której postanowił odmówić umorzenia postępowania w sprawie nałożenia opłat za funkcjonowanie nośnika reklamowego bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym ul [...] w rejonie ul [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że spółka zajmowała w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] marca 2001r. pas drogowy bez zezwolenia i za ten okres zostały naliczone stosowne opłaty a zatem wniosek o umorzenie postępowania nie jest zasadny.
Od powyższej decyzji, spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o umorzenie postępowania oraz wskazała, że w dniu [...] października 2003 r. Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzję numer [...], którą nałożył na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego na ul [...] rejon ul [...] i umieszczenie w nim reklamy w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2001 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2004 w sprawie [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołując się na art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2003 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dacie rozpatrywania odwołania nie funkcjonowała już decyzja Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2003 r. ponieważ została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. numer [...] a sprawa została przekazana Zarządowi Dróg Miejskich w [...] do ponownego rozpoznania. W trakcie ponownego postępowania nakazano organowi rozważenie m.in. kwestii zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. W konkluzji stwierdzono, że uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2003r. jest konieczne ponieważ Zarząd Dróg Miejskich powinien ustosunkować się w kwestii kar pieniężnych oraz umorzenia postępowania w jednym orzeczeniu
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika, adwokat E. S. - zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie przez organy art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez niedokonanie wszechstronnej analizy stanu faktycznego. W szczególności wskazuje na brak w sprawie dowodów na okoliczność istnienia spornej reklamy w pasie drogowym w okresie za który naliczono skarżącej karę pieniężną. Dodatkowo zarzuca naruszenie art. 40 ust 4 Ustawy o drogach publicznych.
Według skarżącej zawarcie umowy na umieszczenie w pasie drogowym reklam nie pozwala zarządcy nałożyć na przedsiębiorcę kary pieniężnej.
Ponadto skarżąca podnosi, że w sprawie doszło do prowadzenia podwójnego postępowania administracyjnego i w konsekwencji do wydania dwóch decyzji. W sprawie bowiem toczy się postępowanie wszczęte w dniu [...] lipca 2003 r., natomiast w dniu [...] października 2003 r. doszło do wydania decyzji znak [...], która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i postępowanie nadal się toczy. Wydana w dniu [...] listopada 2003 decyzja dotyczy w swej istocie sprawy w której wydano decyzję w dniu [...] października 2003 r.
Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem intencją wystąpienia skarżącej z wnioskiem z dnia [...].10.2003 r. było rozpoznanie tego wniosku w ramach wszczętego już postępowania w sprawie kar pieniężnych, gdzie wydano w dniu [...] października 2003 r decyzję.
Zdaniem skarżącej nie było podstaw prawnych do wszczęcia przez organ pierwszej instancji odrębnego postępowania a tym bardziej do wydania w dniu [...] listopada 2003 r. decyzji administracyjnej (vide wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 2 marca 2005r.) W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej to postanowienie decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. (k. 4-8 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podnosząc w uzasadnieniu taką samą argumentację jak w zaskarżonym postanowieniu (k. 12 akt sądowych)
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji.
Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na względzie powyższe, po przeprowadzeniu oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2004 znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia [...] listopada 2003 r. numer [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta m. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że obie decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej i jako takie są nieważne w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada praworządności). Powtórzeniem tej zasady jest przepis art. 6 K.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2002 r. sygn. akt V SA1241/01 opubl.w: "Biuletyn Skarbowy" 2002/5/31 stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji o których mowa w art. 104 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy forma taka wynika z przepisów prawa materialnego.
Przechodząc na grunt rozważanego stanu faktycznego w pierwszej kolejności podnieść należy, że decyzja z dnia [...] listopada 2003 r dotyczy w istocie odmowy umorzenia postępowania w sprawie kar za zajęcie pasa drogowego a nie "opłat" jak w niej wpisano. Wynika to z treści uzasadnienia decyzji choć i tam organ konsekwentnie, jak się wydaje, omyłkowo używa terminu "opłata" zamiast "kara"
Dokonując analizy przepisów Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania obydwu decyzji stwierdzić należy, że nie ma w wyżej wymienionej ustawie materialnej podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Również Zarząd Dróg Miejskich w swojej decyzji z dnia [...].11.2003 takiej podstawy nie wskazuje, powołując jedynie przepis art. 104 K.p.a., który to przepis – jak wspomniano wyżej - nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej albowiem określa on jedynie prawną formę załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji (tak NSA w wyroku z dnia 8.11.1996 r. sygn. II SA 345/95 oraz w wyroku z dnia 13.07.1999 r. sygn. ISA 1658/98).
Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się ze Skarżącą, że jej pismo z dnia [...] października 2003r. zatytułowane "wniosek o umorzenie postępowania" nie uzasadniało wszczęcia odrębnego postępowania w tym przedmiocie. Tym samym, zdaniem Sądu, nie było podstaw do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia postępowania w trybie odrębnej decyzji, niezależnej od toczącego się postępowania wszczętego w dniu [...] lipca 2003 w przedmiocie: nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego.
Ponieważ decyzja z dnia [...] listopada 2003 została wydana bez podstawy prawnej, organ II instancji powinien, zdaniem Sądu, wydać orzeczenie na mocy którego decyzja powyższa zostałaby uchylona a postępowanie umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe.
Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził nieważność zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 2003 r.(punkt 1 wyroku) działając w tym zakresie na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(p.p.s.a).
Z uwagi na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu (punkt 2 wyroku)
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a w związku z art. 205 par 2 p.p.s.a i § 18 ust 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Wprawdzie istota niniejszego rozstrzygnięcia sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia nieważności obu rozstrzygnięć ubocznie stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w dacie rozpatrywania odwołania tj [...] listopada 2003 r. decyzja Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2003 r. znak [...] numer [...], na którą powołuje się organ, zdaniem Sądu, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego a zatem funkcjonowała.
Powyższe wynika z faktu, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. na mocy której decyzja ZDM z dnia [...] października 2003 r. została uchylona, zaskarżona została przez C. spółka z o.o. do tutejszego Sądu i w przedmiocie tej decyzji toczy się nadal postępowanie sądowe (sygnatura akt VI SA /Wa 261/04)